Решение Башкортостанского УФАС России от 28.05.2010 г № Б/Н
В отношении Министерства здравоохранения Республики Башкортостан
Резолютивная часть объявлена 17.05.2010.
В полном объеме решение изготовлено 28.05.2010.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее - Комиссия) в составе:
<...>, <...>, <...>, <...>
при участии в заседании Комиссии представителей: заведующей сектором правовой работы Министерства здравоохранения Республики Башкортостан <...> (доверенность от 14.05.2010 № 10/170), ЗАО «Оптимедсервис» <...> (доверенность от 05.05.2010 № 46),
рассмотрев дело № А-57/15-10 по признакам нарушения п.6 ч.1ст. 15 и ч.3 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в отношении Министерства здравоохранения Республики Башкортостан (450002, г.Уфа, ул.Тукаева, 23),
Установила:
В Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан поступило обращение ЗАО «Оптимедсервис» (450058, Уфа, ул.50 лет СССР, 8) на действия Министерства здравоохранения Республики Башкортостан (450002, г.Уфа, ул. Тукаева,23) (далее – Минздрава РБ, МЗ РБ, ответчик), которыми хозяйствующий субъект был наделен функциями и правами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Из содержания которого следует следующее.
14.09.2009г. <...> ГУ «УфНИИ глазных болезней» АН РБ, направил письмо за № 501 врачам офтальмологам муниципальных и городских поликлиник РБ, в котором изложил следующее:
«В связи с высокими показателями глазной заболеваемости и увеличивающимся числом пациентов с катарактой и глаукомой, нуждающихся в оперативном вмешательстве, а также участившимися направлениями пациентов в другие клиники г.Уфы и близлежащих регионов РФ, возникла необходимость формирования регистра больных с данными заболеваниями».
Учитывая изложенное, <...> обязал представлять в организационно-методический отдел Уфимского НИИ глазных болезней отчет:
1) ежемесячно... сведения о больных, направленных на лечение;
2) ежеквартально... сведения о больных, нуждающихся в оперативном лечении».
В форме отчетов были указаны два раздела: в одном, сведения о том, сколько направлено больных в ГУ «УфНИИ глазных болезней» АН РБ и во втором, сколько в другие клиники.
Учитывая то, что письмо было подписано главным внештатным офтальмологом МЗ РБ (приказ МЗ РБ № 523-Д от 16.03.2010), а не только <...> как директором ГУ «УфНИИ глазных болезней» АН РБ, в результате, ГУ «УфНИИ глазных болезней» АН РБ как хозяйствующий субъект получил доступ к информации о больных, нуждающихся в лечении и в оперативном лечении в приоритетном порядке.
Направление в другие клиники стало носить ограниченный характер. Согласно прилагаемому примеру отчета, больные направлены только в ГУ «УфНИИ глазных болезней» АН РБ.
Однако, в г.Уфе и Республике Башкортостан не только ГУ «УфНИИ глазных болезней» АН РБ работает по лечению и проведению операций с катарактой и глаукомой.
Участниками территориальной Программы ОМС на 2009 год, так же как и на 2010 год являлись более 60 учреждений здравоохранения (согласно п.7 Программы, утвержденной Постановлением Правительства РБ от 18.12.2008 № 444 «Об утверждении Программы государственных гарантий оказания гражданам в Республике Башкортостан бесплатной медицинской помощи на 2009год») (в редакции от 11.09.2009).
Таким образом, заявитель считает, что в неправомерных действиях ответчиков имеются признаки нарушения антимонопольного законодательства, выразившиеся в осуществлении согласованных действий, которые привели к ограничению конкуренции и нарушению прав граждан на получение медицинской помощи по своему выбору, а также нарушению прав других хозяйствующих субъектов, имеющих возможность оказывать аналогичные виды медицинской помощи. Следовательно, происходит ограничение конкуренции и ограничение прав граждан на выбор лечебного учреждения. Ограничиваются права граждан по выбору того, получать ли им медицинские услуги бесплатно в рамках Программы государственных гарантий оказания гражданам в Республике Башкортостан бесплатной медицинской помощи, или же получать услуги за свой счет, оплатив лечение в иных лечебных учреждениях.
Согласно п.6 ч.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности запрещаются: предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке.
Таким образом, заявитель считает, что <...>, действуя как должностное лицо Министерства здравоохранения Республики Башкортостан <...>, своими неправомерными действиями привел к недопущению, ограничению, устранению конкуренции путем предоставления хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке. Тем самым нарушил требования закона.
Статьей 34 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом, экономической деятельности.
Исходя из положений ст. 55 Конституции Российской Федерации, данное право может быть ограничено только Федеральным законом в конституционно значимых целях.
Вместе с тем, в соответствии с ч.3 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135 «О защите конкуренции», запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.
<...> выполняет функции должностного лица Министерства здравоохранения Республики Башкортостан, осуществляет функции и права Министерства здравоохранения Республики Башкортостан, в том числе функции государственного контроля и надзора в сфере здравоохранения.
Одновременно, <...> является <...> ГУ «УфНИИ глазных болезней» АН РБ - хозяйствующего субъекта, от имени этого хозяйствующего субъекта рассылает врачам офтальмологам муниципальных и городских поликлиник РБ обязательные для исполнения предписания, что допускается только со стороны уполномоченного государственного органа.
По мнению заявителя, данные деяния являются прямым нарушением и запрещены ч.3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
На заседании комиссии представитель ответчика Министерства здравоохранения Республики Башкортостан пояснила, что с требованиями ЗАО «Оптимедсервис» не согласна.
В ходе рассмотрения заявления Министерством Здравоохранения РБ были предоставлены нормативно-правовые документы в части порядка назначения главных внештатных специалистов Министерства Здравоохранения РБ:
– Приказ Министерства здравоохранения РБ от 11.02.2009 № 227-Д «О главных внештатных специалистах Министерства здравоохранения РБ», которым утверждено Положение о главном внештатном специалисте Минздрава РБ - Приложение № 2 к приказу Минздрава РБ от 11.02.2009 № 227-Д.
- Приказ Министерства здравоохранения РБ от 16.03.2010 № 529-Д «О главных внештатных специалистах Министерства здравоохранения Республики Башкортостан», которым утверждено Положение о главном внештатном специалисте Минздрава РБ - Приложение № 1 к приказу Минздрава РБ от 16.03.2010 № 529-Д.
На основании проверки фактов, изложенных в обращении ЗАО «Оптимедсервис» (вх.№ 3302 от 09.04.2010), Башкортостанское УФАС России установило в действиях Министерства здравоохранения Республики Башкортостан признаки нарушения антимонопольного законодательства, а именно ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившееся том, что ГУ «УфНИИ глазных болезней» в лице <...>, который одновременно является <...> Министерства здравоохранения Республики Башкортостан АН РБ, совмещает функции органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и функции хозяйствующих субъектов, а также имеет место нарушение, выразившееся в том, что Министерство здравоохранения Республики Башкортостан наделило хозяйствующий субъект - ГУ «УфНИИ глазных болезней» функциями и правами органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации (Министерства здравоохранения Республики Башкортостан), в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.
Оценив обоснованность доводов представленных в ходе рассмотрения дела, выступления присутствующих на заседании представителей Министерства здравоохранения Республики Башкортостан <...> и ЗАО «Оптимедсервис» <...>, изучив все представленные документы и материалы, заслушав и исследовав доказательства и объяснения сторон по делу и лиц, участвовавших в деле, проведя анализ и оценку обстоятельств дела, Комиссия пришла к следующим выводам.
Согласно ст.39 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» заявление юридического лица является основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства.
Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения:
1) монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;
2) недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.
Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (ст.1).
Пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции содержит основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
Статья 15 Закона о защите конкуренции провозглашает запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов, органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации в том числе: запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.
11.02.09г. был утвержден Приказом Минздрава РБ № 227-Д «Положение о главных внештатных специалистах Минздрава РБ». Согласно приложению № 2 к указанному приказу <...> является <...>.
Одновременно с этим <...> является <...> ГУ «УфНИИ глазных болезней» АН РБ – то есть руководителем хозяйствующего субъекта.
Согласно Положению о Министерстве здравоохранения Республики Башкортостан, утвержденному Указом Президента РБ от 20.03.2002 N УП-124 ГУ «Уф НИИ глазных болезней» АН РБ не входит в Перечень организаций, находящихся в ведении Министерства здравоохранения РБ - Приложение № 1 к Приказу от 20.03.2002 N УП-124.
Исходя из норм п. 6.3. Положения о министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.04 № 321, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право: привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к сфере деятельности Министерства, научные и иные организации, ученых и специалистов.
В то время как согласно пункту 4.10 раздела 4. «Основные полномочия Минздрава Республики Башкортостан» Положения о Министерстве здравоохранения Республики Башкортостан», Министерство здравоохранения Республики Башкортостан вправе: создавать в случае необходимости комиссии, координационные, экспертные советы, рабочие группы при решении вопросов, относящихся к ведению Минздрава Республики Башкортостан, а также привлекать на договорной основе научные учреждения, ученых и специалистов, в том числе зарубежных к решению проблем, входящих в компетенцию Минздрава Республики Башкортостан.
Указанное обстоятельство является нарушением действующего законодательства, поскольку согласно Положению о главном внештатном специалисте Министерства здравоохранения Республики Башкортостан» данное лицо привлекается к осуществлению своих функций на безвозмездной основе – п. 1.3 Положения.
Перечень медицинских учреждений, участвующих в выполнении государственного задания по территориальной Программе ОМС на 2009 год, так же как и на 2010 год, в который внесен ГУ «УфНИИ глазных болезней» АН РБ, утвержден Министерством здравоохранения Республики Башкортостан.
В соответствии с Уставом ГУ «УфНИИ глазных болезней» АН РБ, утвержденным вице-президентом Академии наук Республики Башкортостан от 24.02.2010г., предприятие является организацией, созданной для осуществления финансово-хозяйственной деятельности, юридическим лицом, имеющим самостоятельный баланс (п.1.6.).
Исходя из положений Гражданского кодекса Российской Федерации (параграф 4 главы 4) и Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» муниципальное унитарное предприятие и государственное учреждение как коммерческая организация (хозяйствующий субъект) и самостоятельное юридическое лицо не может входить в структуру органов власти.
Государственная власть реализуется через систему созданных в установленном законом порядке органов государственной власти, полномочия которых осуществляются должностными лицами, проходящими государственную (гражданскую, военную, специальную) службу в этих органах. Делегирование государственной власти организациям и лицам, не входящим в систему аппарата публичной администрации, допустимо лишь в случаях, предусмотренных законами.
Пунктом 5.1. Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (утвержденных Верховным Советом Российской Федерации от 22.07.1993 N 5487-1) органам государственной власти субъектов Российской Федерации переданы полномочия по осуществлению контроля за соответствием качества оказываемой медицинской помощи установленным федеральным стандартам в сфере здравоохранения (за исключением контроля качества высокотехнологичной медицинской помощи, а также медицинской помощи, оказываемой в федеральных организациях здравоохранения).
Согласно п. 2.18. Положения о Минздраве Республики Башкортостан к компетенции данного органа государственной власти относится: осуществление контроля за соответствием качества оказываемой медицинской помощи, установленным федеральным стандартам в сфере здравоохранения (за исключением контроля качества высокотехнологичной медицинской помощи, а также медицинской помощи, оказываемой в федеральных организациях здравоохранения) (п. 2.18 введен Указом Президента РБ от 08.12.2007 N УП-584).
Осуществление контрольных функций органа власти, предусмотренных п. 2.18 и 2.19 Положения о Министерстве здравоохранения Республики Башкортостан не может быть передана хозяйствующему субъекту. Однако это нарушение со стороны Министерства здравоохранения также имело место.
Однако данная функция этого органа возложена также и на главного внештатного специалиста, так как согласно пункту 4.12 Положения о главном внештатном специалисте Минздрава Республики Башкортостан, главный внештатный специалист принимает участие в проведении проверок по вопросам лицензирования медицинской деятельности и контроля качества медицинской помощи. Одновременно, лицензирование медицинской деятельности также относится к компетенции Министерства здравоохранения Республики Башкортостан – п.2.19 Положения.
Согласно п.16 ст.6 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (утвержденных Верховным Советом Российской Федерации от 22.07.1993 N 5487-1) в качестве одного из полномочий органов государственной власти субъекта РФ в области охраны здоровья граждан указана - координация деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения, иных хозяйствующих субъектов в области охраны здоровья граждан.
В соответствии с Уставом ГУ «УфНИИ глазных болезней» АН РБ от 24.02. 2010г., утвержденным вице-президентом Академии наук Республики Башкортостан, институт - координирует лечебно-профилактическую и организационно-методическую деятельность лечебно-профилактических учреждений Республики Башкортостан по вопросам офтальмологии (п.2.1). Учреждение занимается организацией и координацией деятельности по разработке новых медицинских технологий (п.2.2).
Согласно п. 2.3. Положения о Минздраве Республики Башкортостан к компетенции данного органа государственной власти относится: Организация кадрового обеспечения системы здравоохранения, подготовки, переподготовки и повышения квалификации медицинских и фармацевтических работников, работников санаторно-курортной системы (в ред. Указа Президента РБ от 14.03.2006 N УП-91).
Данная функция Минздрава РБ возложена также на главного внештатного специалиста, в силу п. 2.5 Положения о главном внештатном специалисте Минздрава Республики Башкортостан, где в числе его обязанностей указано участие в планировании и организации кадрового обеспечения здравоохранения по профильным медицинским специальностям.
Согласно Уставу ГУ «УфНИИ глазных болезней» АН РБ от 24.02.2010г., целями деятельности учреждения являются: подготовка высококвалифицированных работников для научной и клинической деятельности. Для достижения указанных целей, институт участвует в подготовке и переподготовке специалистов с высшим образованием (п.2.1).
В связи с вышеизложенным, установлено, что имеет место совмещение функций органа государственной власти субъекта РФ - Минздрава Республики Башкортостан по контролю, планированию, организации кадрового обеспечения, лицензированию, координации деятельности хозяйствующих субъектов и функций хозяйствующего субъекта ГУ «УфНИИ глазных болезней АН РБ».
Следовательно, хозяйствующий субъект - ГУ «УфНИИ глазных болезней АН РБ» в лице <...>, который одновременно является <...> Министерства здравоохранения Республики Башкортостан АН РБ, совмещает функции органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и функции хозяйствующих субъектов, а также имеет место нарушение, выразившееся в том, что Министерство здравоохранения Республики Башкортостан наделило хозяйствующий субъект - ГУ «УфНИИ глазных болезней АН РБ», в лице его <...>, одновременно, <...> Министерства здравоохранения Республики Башкортостан, функциями и правами органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации (Министерства здравоохранения Республики Башкортостан), в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.
Таким образом, имеет место нарушение ч. 3 ст. 15 ФЗ Закон о защите конкуренции, выразившееся в том, что главный внештатный офтальмолог Министерства здравоохранения Республики Башкортостан, директор ГУ «УфНИИ глазных болезней» АН РБ <...> совмещает функции органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и функции хозяйствующих субъектов, а также имеет место нарушение, выразившееся в том, что Министерство здравоохранения Республики Башкортостан наделило хозяйствующий субъект ГУ «УфНИИ глазных болезней АН РБ», в лице его <...>, одновременно, <...> Министерства здравоохранения Республики Башкортостан, функциями и правами органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.
В соответствии с ч.3 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135 «О защите конкуренции», запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.
Данная норма носит безусловный характер. Этот запрет направлен на предотвращение возможных злоупотреблений на товарном рынке, когда в одном лице совпадает непосредственный участник хозяйственных отношений и субъект, наделенный властными полномочиями в отношении иных участников.
Таким образом, Комиссия, исходя из представленных материалов дела, в соответствии со статьями 49, 50 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»,
Решила:
1.Признать Министерство здравоохранения Республики Башкортостан нарушившим п. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», что выразилось в совмещении функций органа государственной власти субъекта РФ (Министерства здравоохранения Республики Башкортостан) и функций хозяйствующего субъекта - ГУ «УфНИИ глазных болезней АН РБ» в лице <...>, который одновременно является <...> Министерства здравоохранения Республики Башкортостан АН РБ, а также, в наделении функциями и правами органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации (Министерства здравоохранения Республики Башкортостан) Государственного учреждения «Уфимский научно-исследовательский институт глазных болезней» Академии наук Республики Башкортостан, являющегося хозяйствующим субъектом.
2.Выдать Министерству здравоохранения Республики Башкортостан предписание о прекращении нарушений антимонопольного законодательства.
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа частью 2 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить решение антимонопольного органа.
Приложения
2010-05-28 Приложение к Решению от 28 мая 2010 года № Б/Н Предписание