Приложение к Постановлению от 25.01.2011 г № 56 Программа

Программа повышения эффективности бюджетных расходов (развития результативного бюджетирования) в муниципальном районе Мишкинский район Республики Башкортостан до 2012 года

ВВЕДЕНИЕ
Программа повышения эффективности бюджетных расходов (развития результативного бюджетирования) в муниципальном районе Мишкинский район Республики Башкортостан до 2012 года (далее - Программа) разработана во исполнение распоряжения Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года N 1101-р и Постановления Правительства Республики Башкортостан от 2 апреля 2010 года N 104 "Об итогах социально-экономического развития Республики Башкортостан в 2009 году и задачах на 2010 год" с учетом положений Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года N 1101-р, и Стратегии социально-экономического развития Республики Башкортостан до 2020 года, утвержденной Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 30 сентября 2009 года N 370.
1.ОБОСНОВАНИЕ НЕОБХОДИМОСТИ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММЫ
Управление муниципальными расходами представляет собой важную часть бюджетной политики и в значительной мере определяется состоянием бюджетного процесса, порядком планирования, утверждения и исполнения бюджета в части расходов, а также контролем над его исполнением. Таким образом, совершенствование практики бюджетирования следует рассматривать как важный инструмент повышения эффективности и результативности государственных расходов.
Традиционная бюджетная система не позволяет четко проследить взаимосвязь между выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми результатами их использования, так как зачастую носит сметный характер, основанный не на объемах оказываемых муниципальных услуг, а на необходимости содержания существующих мощностей подведомственной бюджетной сети.
Бюджетирование, ориентированное на результаты, дает возможность соизмерять затраты и результаты, выбирать наиболее эффективные пути расходования бюджетных средств, своевременно оценивать степень достижения запланированных результатов и их качество.
В условиях предельной ограниченности ресурсов актуальность оптимального расходования средств повышается. Критерием рационального использования ресурсов становится достижение результата при минимальных затратах, обеспечивающих заданное количество и качество муниципальных услуг, определенных стандартом. Задача использования бюджетирования, ориентированного на результаты, состоит в оптимизации текущих расходов без нанесения ущерба конечному результату.
Безусловно, результативное бюджетирование является частью более широкой и общей модели результативного управления и предполагает, что выделение бюджетных ресурсов должно в обязательном порядке подразумевать достижение определенных целей.
В Российской Федерации вопросы организации бюджетирования, ориентированного на результаты, стали актуальными с принятием Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004 - 2006 годах. Система результативного или программно-целевого бюджетирования неоднократно озвучивалась как приоритетная в Посланиях Президента Российской Федерации.
В Республике Башкортостан процессы реформирования бюджетного сектора и повышения качества управления государственными финансами прошли несколько этапов развития. Правительством Республики Башкортостан были приняты и в целом успешно реализованы среднесрочные программы бюджетных реформ: Программа реформирования государственных финансов Республики Башкортостан, утвержденная Постановлением Кабинета Министров Республики Башкортостан от 13 января 2003 года N 8, Программа реформирования государственных финансов Республики Башкортостан на 2005 - 2007 годы, утвержденная Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 30 декабря 2005 года N 324 (с последующими изменениями), Программа реформирования государственных финансов Республики Башкортостан на 2008 год, утвержденная Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 28 марта 2008 года N 95.
Реализация за эти годы мероприятий трех программ бюджетных реформ способствовала упорядочению в муниципальном районе Мишкинский район бюджетного устройства, разграничению полномочий, совершенствованию бюджетного процесса, технологий формирования и распределения межбюджетных трансфертов, внедрению основных принципов среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат, созданию механизмов резервирования средств в целях их расходования в условиях снижающейся доходной базы бюджета. Весь этот комплекс мер позволил бюджету муниципального района Мишкинский район Республики Башкортостан подойти к новому, экономически сложному периоду оптимально сбалансированными, а главной задачей, решаемой в текущей перспективе, стало усиление мер по сохранению этой сбалансированности, жесткой взаимосвязи расходных обязательств с реальными возможностями бюджета и конечными целями социально-экономического развития района.
Результат данных реформ - формирование в муниципальном районе Мишкинский район Республики Башкортостан основ современной системы управления общественными муниципальными финансами, в том числе:
создание целостной системы регулирования бюджетных правоотношений на основе единых принципов бюджетной системы и четкое определение особенностей бюджетных полномочий участников бюджетного процесса;
обязательная независимая публичная экспертиза законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства;
совершенствование прогнозирования доходов бюджета муниципального района Мишкинский район Республики Башкортостан, оптимизация налоговых и неналоговых льгот, создание формализованных методик оценки финансовых последствий предоставляемых льгот по уплате налогов и сборов, организация оперативного учета задолженности перед бюджетом муниципального района Мишкинский район Республики Башкортостан, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет муниципального района Мишкинский район Республики Башкортостан;
развитие налоговой и доходной базы, установление стабильных единых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты;
формирование эффективной системы межбюджетных отношений, введение формализованных технологий формирования и распределения межбюджетных трансфертов;
рационализация бюджетных расходов, организация бюджетного процесса исходя из принципа безусловного исполнения действующих и вновь принимаемых расходных обязательств;
переход от годового к среднесрочному финансовому планированию;
регламентация процедур составления и применения реестров расходных обязательств, осуществление планирования и расходования бюджетных средств на их основе;
начало практического внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты (доклады о результатах и основных направлениях деятельности, ведомственные целевые программы, обоснования бюджетных ассигнований, муниципальные задания);создание нормативной правовой базы для развития новых форм оказания муниципальных услуг и реструктуризации бюджетной сети (в части формирования нормативной правовой базы для перевода бюджетных учреждений в форму автономных);
внедрение казначейской системы исполнения бюджета, обеспечивающей эффективный учет и исполнение действующих обязательств, управление единым счетом бюджета, формирование достоверной и прозрачной бюджетной отчетности;
совершенствование системы муниципальных закупок, установление правил и процедур размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд;
создание системы мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств бюджета муниципального района Мишкинский район Республики Башкортостан, качества управления муниципальными финансами и платежеспособности муниципальных образований;
создание механизмов резервирования средств в целях гарантированного исполнения при наличии бюджетных рисков прежде всего социальных обязательств государства;
внедрение формализованных процедур управления муниципальным долгом муниципального района Мишкинский район Республики Башкортостан, принятия долговых обязательств, их рефинансирования, формализация процедур предоставления муниципальных гарантий муниципального района Мишкинский район Республики Башкортостан;
совершенствование управления муниципальной собственностью муниципального района Мишкинский район Республики Башкортостан;
совершенствование и формализация процедур оказания инвестиционной и финансовой помощи.
В то же время реализация отдельных мер реформирования до настоящего времени носит формальный характер, не все инструменты, влияющие на качественное улучшение управления финансовыми ресурсами бюджета, работают в полную силу, реализуя свое истинное назначение и выдавая максимум результата при оптимальном соотношении с вложенными в их применение усилиями. Остались нереализованными такие важные направления программ реформирования финансов муниципального района Мишкинский район Республики Башкортостан, как паспортизация бюджетной сети, утверждение программ ее реструктуризации, внедрение формализованных процедур определения потребности в муниципальных услугах для целей бюджетного планирования.
В связи с неполной реализацией заявленных планов и отсутствием нормативного правового регулирования на федеральном уровне отдельных направлений совершенствования бюджетных правоотношений достаточно сдержанно происходит переход к новым принципам бюджетного планирования и результативного управления.
Как следствие, в сфере управления общественными финансами сохраняется ряд системных недостатков и нерешенных проблем.
Отсутствуют действенные методики оценки результативности деятельности органов местного самоуправления, в том числе использования ими финансовых ресурсов, а также оценка всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, нормативного регулирования), применяемых для достижения поставленных целей; слабо увязаны с целями государственной политики и регулятивными инструментами их достижения структура и динамика расходов; методологически не взаимоувязано планирование программных и "непрограммных", капитальных и текущих расходов; сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, не созданы условия для мотивации органов местного самоуправления в повышении эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом.
Во многом формальным и не увязанным с бюджетным процессом остается применение отдельных инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты.
Продолжает расти бюджетная сеть. Перевод бюджетных учреждений в автономные произошел только в отдельных отраслях, необходимо продолжить эту работу и важно, чтобы этот опыт не стал формальным. Остается ограниченным опыт внедрения муниципальных заданий.
Требует расширения практика применения информационно-коммуникационных технологий на стадиях организации и предоставления муниципальных услуг, осуществления функций органами местного самоуправления, муниципальными бюджетными и автономными учреждениями и другими юридическими лицами при исполнении соответствующих муниципальных полномочий. Необходимо автоматизировать процессы, требующие значительной технической работы и, соответственно, значительных трудовых затрат.
Необходимость достижения долгосрочных целей социально-экономического развития муниципального района Мишкинский район Республики Башкортостан в условиях адаптации бюджетной системы к сокращению и замедлению темпов роста бюджетных доходов повышает актуальность разработки и реализации системы мер по усилению ориентации бюджетных расходов на результат, повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления и модернизации управления общественными финансами муниципального района Мишкинский район Республики Башкортостан.
2.ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ПРОГРАММЫ
Цель Программы - создание условий для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления по обеспечению потребностей граждан и общества в муниципальных услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития.
Базовым условием достижения цели Программы является обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетов всех уровней муниципального района Мишкинский район Республики Башкортостан.
Для достижения цели Программы необходимо решить следующие задачи:
четко определить сферы и механизмы обеспечения ответственности органов местного самоуправления;
обеспечить более тесную увязку стратегического и бюджетного планирования, определить плановые результаты бюджетных расходов и обеспечить мониторинг их достижения с точки зрения целеполагания бюджетных расходов;
оптимизировать объемы и порядок выполнения муниципальных функций и предоставления муниципальных услуг;
повысить качество финансового управления в общественном секторе, в том числе путем адаптации инструментов корпоративного менеджмента;
создать механизмы стимулирования участников бюджетного процесса для повышения эффективности бюджетных расходов и проведения структурных реформ;
усилить прозрачность и подотчетность деятельности органов местного самоуправления, в том числе за счет внедрения требований к публичности показателей их деятельности.
Для выполнения указанных задач в 2010 - 2012 годах предлагается принять решения по следующим основным направлениям:
1) внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов местного самоуправления;
2) переход к программному бюджету;
3) переход к трехлетнему бюджету;
4) развитие новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг;
5) реформирование муниципального финансового контроля;
6) совершенствование механизмов муниципальных закупок;
7) повышение эффективности бюджетных расходов по направлениям муниципальной политики (отраслям экономики и социальной сферы);
8) создание информационной среды и технологий для реализации управленческих решений и повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.
Суть предполагаемых организационных и правовых изменений по вышеперечисленным направлениям раскрывается в соответствующих разделах Программы.
3.ДОЛГОСРОЧНАЯ СБАЛАНСИРОВАННОСТЬ И УСТОЙЧИВОСТЬ КОНСОЛИДИРОВАННОГО БЮДЖЕТА МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА МИШКИНСКИЙ РАЙОН РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН
Одной из основных задач бюджетной политики на среднесрочный период определено обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости консолидированного бюджета муниципального района Мишкинский район Республики Башкортостан, в том числе путем постоянного мониторинга количественных критериев устойчивости бюджетной системы, приемлемости налоговой и долговой нагрузки, оценки бюджетных рисков, что также является необходимым условием решения задач Программы.
В условиях ограниченных финансовых ресурсов бюджетов всех уровней требуют усиленного внимания задачи обеспечения взвешенного подхода к управлению бюджетными средствами, повышения эффективности и результативности бюджетных расходов.
Проведение предсказуемой и ответственной бюджетной политики является важнейшей предпосылкой для обеспечения макроэкономической стабильности, которая:
создает базовые условия для устойчивого экономического роста, формирования благоприятного инвестиционного климата, диверсификации и повышения конкурентоспособности субъектов экономики, основанной на инновационном развитии;
ведет к созданию рабочих мест, требующих высокой квалификации кадров;
определяет достижение ключевой конечной цели стратегии социально-экономического развития - роста уровня и качества жизни населения.
Ухудшение условий функционирования экономики вследствие макроэкономической нестабильности неизбежно приводит к замедлению роста или в особо неблагоприятных условиях к снижению доходов бюджетов всех уровней, то есть к сокращению возможностей органов местного самоуправления Республики Башкортостан не только для достижения заявленных долгосрочных стратегических целей, но и для исполнения принятых публичных обязательств перед гражданами.
Установление целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения без учета объективно обусловленных ограничений бюджетного дефицита и уровня (темпов роста) муниципального долга чревато восстановлением "необеспеченных мандатов" (нормативных правовых актов и решений, порождающих расходные обязательства, превышающие финансовые возможности публично-правового образования) и, как следствие, размыванием правовой и финансовой ответственности государства, дискредитацией формируемых и поддерживаемых им общественных институтов, включая защиту прав собственности, соблюдение законодательно установленных социальных гарантий, выполнение контрактных обязательств, без которых невозможно устойчивое социально-экономическое развитие.
В таких условиях существенно усложняется планирование деятельности органов местного самоуправления, снижается их ответственность за определение и достижение целей и индикаторов результативности своей деятельности, возникают стимулы к постоянному "раздуванию" расходов, не имеющих четких критериев оценки их необходимости и достаточности для решения задач государственной политики в соответствующих сферах.
Таким образом, для повышения эффективности деятельности, в том числе в сфере бюджетной политики, необходимо установление и соблюдение четко сформулированных принципов ответственной бюджетной политики, к которым относятся:
реалистичность и надежность экономических прогнозов и предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования;
формирование бюджетов с учетом долгосрочного прогноза основных параметров бюджетной системы;
ограничение бюджетного дефицита, муниципального долга и установление правил использования для финансового обеспечения "длящихся" расходных обязательств нестабильных (зависящих от внешних условий) доходов;
стабильность и предсказуемость налоговой политики;
полнота учета и прогнозирования финансовых и других ресурсов, которые могут быть направлены на достижение целей государственной и муниципальной политики (включая бюджетные ассигнования, налоговые льготы, имущество);
планирование бюджетных ассигнований исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств;
принятие новых расходных обязательств при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований;
принятие новых расходных обязательств с учетом сроков их реализации и принципов реализации (разовых или "условно-постоянных");
соблюдение установленных бюджетных ограничений при принятии новых расходных обязательств, в том числе при условии и в пределах реструктуризации (сокращении) ранее принятых обязательств (в случае необходимости);
систематический анализ и оценка рисков для бюджетной системы, в том числе возникающих вследствие средне- и долгосрочных демографических тенденций, изменения внешнеэкономических условий, принятия условных обязательств;
создание и поддержание необходимых финансовых резервов, в том числе Резервного фонда муниципального района Мишкинский район Республики Башкортостан.
Для дальнейшего внедрения этих принципов планируется реализовать следующие основные меры:
1) формирование долгосрочного прогноза социально-экономического развития и долгосрочной бюджетной стратегии муниципального района Мишкинский район Республики Башкортостан;
2) использование для целей бюджетного планирования консервативного, исходя из формализованных критериев, макроэкономического прогноза с одновременным расширением вариантов прогноза для информирования бизнеса и международного сообщества;
3) уточнение формы и порядка ведения реестра расходных обязательств с его взаимной увязкой с реестром муниципальных контрактов и введением правил корректировки (пересчета) объемов действующих расходных обязательств, в том числе зависящих от валютных курсов, уровня инфляции, тарифов и других объективных факторов;
4) установление среднесрочных (на срок до 6 лет) индикативных пределов (показателей) расходов по направлениям политики (долгосрочным целевым программам), создающих условия для реструктуризации по инициативе соответствующих ведомств (администраторов программ) расходов и повышения гибкости в использовании бюджетных ассигнований для достижения заявленных целей;
5) формализация порядка и критериев инициирования и принятия решений по введению новых (увеличению действующих) расходных обязательств с усилением ответственности за достоверность оценки их объема и сроков исполнения;
6) оптимизация числа налоговых льгот с возможностью их сохранения (введения) на определенный срок в рамках соответствующих долгосрочных целевых программ и регулярной оценкой их влияния на достижение заявленных программами целей;
7) совершенствование организации и методологии прогнозирования кассового исполнения бюджета муниципального района Мишкинский район Республики Башкортостан с установлением ответственности главных распорядителей средств бюджета муниципального района Мишкинский район Республики Башкортостан за качество и соблюдение показателей кассового плана.
Аналогичные принципы и меры рекомендуются к реализации и в муниципальных образованиях муниципального района Мишкинский район Республики Башкортостан.
При этом на районном уровне должны быть созданы необходимые для стабильности бюджетов муниципальных образований предпосылки путем стабилизации доходной базы местных бюджетов, а также создания для соответствующих органов местного самоуправления устойчивых стимулов по ее наращиванию.
Для этого предлагается реализовать следующие меры:
1) повысить использование потенциала имущественных налогов и земельного налога, а также ускорить подготовку введения налога на недвижимость;
3) повысить долю межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям муниципального района Мишкинский район Республики Башкортостан, распределение которых утверждается законом о бюджете Республики Башкортостан, сократив объемы предоставления дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности их бюджетов;
4) создать механизм поддержки ликвидности счетов местных бюджетов, основанный на предоставлении из бюджета Республики Башкортостан муниципальным образованиям краткосрочных бюджетных кредитов, в том числе беспроцентных, на покрытие временных кассовых разрывов;
5) разработать методические рекомендации (типовые методики) по экономическому прогнозированию, а также прогнозированию бюджетных доходов муниципальных образований;
6) повысить эффективность взаимодействия органов местного самоуправления при администрировании налогов и других платежей.
положений и сроков принятия проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых на первом этапе ее реализации;
4.ПЕРЕХОД К ПРОГРАММНОЙ СТРУКТУРЕ РАСХОДОВ БЮДЖЕТОВ
Внедрение программно-целевого принципа организации деятельности органов местного самоуправления требует изменения формата составления и утверждения бюджетов.
Программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента. В соответствии с Законом Республики Башкортостан "О бюджетном процессе в Республике Башкортостан" с 2013 года планируется реализовать принцип утверждения бюджетных ассигнований на 3 года.
Таким образом, бюджет муниципального района Мишкинский район Республики Башкортостан на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов должен стать первым трехлетним бюджетом муниципального района Мишкинский район Республики Башкортостан, составленным, утвержденным и исполненным в программном формате.
При этом предполагается, что в течение ближайших 2 - 3 бюджетных циклов будут действовать переходные положения, позволяющие формировать программную структуру расходов бюджета муниципального района Мишкинский район Республики Башкортостан.
Программная структура с самого начала должна охватывать большую часть расходов бюджета муниципального района Мишкинский район Республики Башкортостан.
Внедрение принципов формирования программного бюджета предполагает сохранение и усиление роли существующих инструментов бюджетного планирования: реестра расходных обязательств, муниципальных заданий.
5.ОПТИМИЗАЦИЯ ФУНКЦИЙ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ И ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИХ ОБЕСПЕЧЕНИЯ
Наряду с обеспечением долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы для реализации целей и задач Программы необходимо четкое определение полномочий (прав и ответственности) и принципов деятельности местного самоуправления муниципального района Мишкинский район Республики Башкортостан.
Данное направление Программы предполагает продолжение реализации административной реформы. Основной акцент будет сделан на проектном принципе организации деятельности органов местного самоуправления и организации процедур внутреннего контроля деятельности соответствующих органов.
Работа по повышению качества муниципального управления, в том числе предоставления муниципальных услуг, начата и ведется в муниципальном районе Мишкинский район активными темпами, которые необходимо сохранить для качественного улучшения процесса функционирования как всей системы, так и отдельно взятого ее элемента.
Важным аспектом успешности реализуемых мер является их согласованное осуществление с направлениями бюджетной реформы. Каждое принимаемое действие должно быть взаимоувязанным, взаимно эффективным и способствовать достижению общих конечных общественно значимых результатов. Общее понимание и единство базовых терминологий является одним из условий такого согласованного развития системы муниципального управления.
Основными направлениями повышения эффективности деятельности непосредственно органов местного самоуправления (выполнения возложенных на них функций, в том числе по осуществлению юридически значимых действий) должны стать следующие:
ответственная кадровая политика в понимании сохранения и привлечения высокопрофессионального состава менеджеров;
концентрация направлений антикоррупционной политики на управлении факторами коррупциогенности тех или иных ситуаций;
четкое понимание, инвентаризация и жесткая регламентация всех административно-управленческих процессов, а также процессов, связанных с непосредственно технической реализацией конкретных функций, вытекающих из соответствующих полномочий, что позволит оптимизировать структуру и состав аппарата органов местного самоуправления, в том числе в части оптимизации соотношения численности муниципальных служащих и работников, замещающих должности, не являющиеся должностями муниципальной гражданской службы муниципального района Мишкинский район Республики Башкортостан;
формализованная и прозрачная иерархия муницпальных обязательств перед населением, последовательно увязанных с конкретными функциональными назначениями органов местного самоуправления, муниципальных учреждений и выраженных в конкретных действиях служащих в органах местного самоуправления и работников муниципальных учреждений;
жесткое соблюдение принципа обеспеченности бюджетным финансированием вновь принимаемых нормативных правовых актов и решений органов местного самоуправления, влекущих дополнительные бюджетные расходы;
обеспечение прозрачности деятельности органов местного самоуправления с применением официальных сайтов и специализированных порталов (муниципальных закупок, муниципальных услуг, функций органов исполнительной власти и подведомственных учреждений и т.д.), расширение практики их использования населением и юридическими лицами для удовлетворения своих потребностей;
ориентация деятельности органов местного самоуправления исключительно на выполнение своих основных функций с передачей несвойственных - специализированным организациям, создаваемым для обслуживания одновременно нескольких органов, или размещением муниципальных заказов на соответствующие услуги (аутсорсинг);
рамочный программный метод организации решения задач, стоящих в соответствующих сферах деятельности (включая вопросы повышения эффективности бюджетных расходов и качества финансового менеджмента), с применением системы индикативного мониторинга достигаемых результатов.
Органами местного самоуправления должны быть утверждены и реализованы планы повышения эффективности бюджетных расходов в сферах их ведения.
Кроме того, органами местного самоуправления должны быть приняты планы повышения качества финансового менеджмента, а финансовыми органами - меры по совершенствованию методик и параметров его мониторинга и оценки.
Необходимо разработать методики оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления , в которых целесообразно предусмотреть параметры отчетности об эффективности расходов, оценку результатов, достигнутых по отношению к планам, установление при возможности соответствующих критериев для измерения качества, количества и стоимости конечных результатов деятельности организаций и т.д.
Вместе с тем необходимо внедрение систем стимулирования и мотивации в оптимизации предельной численности работников аппаратов органов местного самоуправления и сокращении бюджетных расходов на их деятельность, а также муниципальных служащих муниципального района Мишкинский район Республики Башкортостан в повышении качества и эффективности их деятельности. При необходимости следует предусмотреть санкции, обеспечивающие соблюдение законодательно установленных требований и финансовой дисциплины.
В целях повышения эффективности муниципального управления требуется установление объективной, формализованной и прозрачной системы межбюджетных трансфертов.
Важной сферой оптимизации деятельности местного самоуправления муниципального района Мишкинский район Республики Башкортостан является управление муниципальной собственностью, для повышения эффективности которого предлагается реализация мер по следующим основным направлениям:
упорядочение состава муниципального имущества и обеспечение его учета;
инвентаризация объектов муниципальной собственности, оформление прав на них;
прекращение практики передачи имущества, приобретенного за счет бюджетных средств одного публично-правового образования, другому публично-правовому образованию
проведение анализа перечня изъятых из оборота и ограниченных в обороте земель, оценка их эффективности в целях дальнейшей оптимизации;
оптимизация сети муниципальных унитарных предприятий;
приватизация имущества, которое не обеспечивает выполнение муниципальных функций и полномочий;
совершенствование системы показателей оценки эффективности использования муниципального имущества;
формирование экономически обоснованной дивидендной политики.
6.ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ
В муниципальном районе Мишкинский район функционирует 54 бюджетных учреждения с общей штатной численностью 1594 человек. При этом значительное расходование бюджетных средств на ее содержание и обеспечение функционирования не всегда связано с качественным изменением уровня предоставления муниципальных услуг гражданам и юридическим лицам. Ежегодное индексирование смет расходов муниципальных учреждений без соответствующего повышения качества услуг приводит к снижению эффективности направляемых на эти цели бюджетных средств.
Целями данного направления Программы являются:
повышение доступности и качества муниципальных услуг (использование электронно-коммуникационных технологий, регламентация, стандартизация);
обеспечение беспрепятственной реализации гарантированных прав физических и юридических лиц на получение бесплатных муниципальных услуг (единые перечни бесплатных услуг);
создание условий для оптимизации бюджетной сети, обеспечивающей удовлетворение потребностей в муниципальных услугах;
повышение статуса муниципального задания в условиях конкурентных взаимоотношений в бюджетной сфере.
Задачами, на решение которых должны быть направлены усилия по данному направлению, являются:
1) совершенствование системы предоставления муниципальных услуг муниципального района Мишкинский район Республики Башкортостан в соответствии с законодательством Российской Федерации;
2) внедрение гибких и прозрачных взаимоотношений при оказании и финансовом обеспечении муниципальных услуг (регламентация, доступность, открытый характер организации и предоставления услуг).
В муниципальном районе Мишкинский район утвержден единый перечень муниципальных услуг, в соответствии с которым главными распорядителями средств бюджета района были сформированы и доведены муниципальные задания на оказание муниципальных услуг в соответствующих сферах деятельности.
В связи с этим органам местного самоуправления прежде всего необходимо:
провести детальную инвентаризацию своих полномочий, реализуемых самостоятельно и через свои подведомственные организации;
произвести увязку каждого реализуемого полномочия с конкретными муниципальными услугами, осуществляемыми функциями;
Муниципальные услуги предоставляются по обращениям физических и юридических лиц и направлены на удовлетворение их потребностей и интересов. Функции, не связанные с оказанием муниципальных услуг, осуществляются в обеспечение деятельности органа местного самоуправления и не связаны с удовлетворением запросов потребителей.
В органах местного самоуправления и подведомственных им муниципальных учреждениях должны быть четко регламентированы процедуры осуществления всех функций и предоставления всех муниципальных услуг.
Решающее значение стандарта качества предоставления муниципальной услуги для целей формирования муниципального задания заключается в том, что в нем устанавливаются наименования показателей, характеризующих качество муниципальной услуги, единица их измерения, методика расчета, источник информации для проведения расчетов. В этой связи при отсутствии утвержденных стандартов качества становится невозможным формирование муниципального задания, а значит, исполнение требований законодательства.
В открытом доступе для населения муниципального района Мишкинский район Республики Башкортостан должны быть конкретные стандарты качества предоставления муниципальных услуг, гарантирующие их права и законные интересы и дающие точное понимание о том, как, в каком объеме, порядке и в какие сроки им должна быть оказана та или иная муниципальная услуга.
Проводимая работа по совершенствованию системы муниципальных услуг должна находить отражение на официальных сайтах органов местного самоуправления.
Кроме того, необходимо проработать систему мониторинга всего комплекса реализуемых мероприятий, включая вопросы стимулирования, а также принять меры, направленные на повышение профессиональной подготовки действующего кадрового состава муниципальных учреждений.
7.СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН
Системное развитие организации предоставления муниципальных услуг и исполнения муниципальных функций в целях повышения их качества предусматривает и совершенствование правового регулирования функционирования учреждений.
Реформа бюджетных учреждений согласно логике повышения эффективности общественных финансов должна способствовать увеличению объема предоставления общественных благ за счет повышения эффективности бюджетных расходов, не допуская утраты имеющихся преимуществ системы образования, здравоохранения, социального обеспечения, значительного научного и культурного потенциала.
В целях перевода части бюджетных учреждений со сметного принципа финансирования на формирование муниципальных заданий с обеспечением финансирования за счет субсидий разработаны и приняты планы мероприятий по реструктуризации бюджетной сети, предусматривающие преобразование бюджетных учреждений в автономные. Согласно утвержденному плану в 2009 году было создано 4 автономных учреждений или 6,6 процента бюджетных учреждений муниципального района Мишкинский район, что в итоге позволило в сложившейся финансово-экономической ситуации оптимизировать расходы бюджета муниципального района Мишкинский район Республики Башкортостан на оказание муниципальных услуг, повысить качество бюджетных услуг.
Несмотря на начавшуюся практику структурных преобразований, а также внедрения новых принципов финансовых взаимоотношений в бюджетной сфере, сохраняется значительная доля сети муниципальных учреждений, имеющих "традиционные" подходы к планированию расходов. Расходы на содержание подведомственной бюджетной сети планируются, как правило, исходя не из объемов оказываемых ими услуг, а из необходимости содержания существующих мощностей. Планирование осуществляется по большей части методом индексации существующих расходов, сохраняя их структуру в неизменном виде. В результате на первое место должен быть поставлен вопрос повышения качества муниципальных услуг и только потом оптимизация бюджетных расходов на их обеспечение.
Целями данного направления Программы являются:
достижение оптимального состава и структуры бюджетной сети для удовлетворения потребностей в муниципальных услугах (оптимизация бюджетной сети);
развитие материально-технической базы муниципальных учреждений за счет более активного привлечения средств из внебюджетных источников;
совершенствование кадровой политики в бюджетной сфере (стимулирование притока высокопрофессиональных кадров);
снижение неустановленных видов оплаты услуг муниципальных учреждений;
внедрение в деятельность муниципальных учреждений элементов конкурентных отношений.
Для достижения указанных целей необходимо решить следующие задачи:
совершенствование правового статуса муниципальных учреждений;
повышение открытости деятельности учреждений, оказывающих муниципальные услуги, для потребителей этих услуг.
Мероприятия по совершенствованию правового положения муниципальных учреждений направлены на повышение эффективности предоставления муниципальных услуг при условии сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджетов на их оказание. Должны быть созданы условия и стимулы для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения (легализации) ими внебюджетных источников финансового обеспечения.
Федеральный закон от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Федеральный закон) направлен на изменение правового положения существующих бюджетных учреждений, способных функционировать на основе рыночных принципов, без их преобразования, а также на повышение эффективности их деятельности.
Изменение механизмов финансового обеспечения муниципальных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями (с расширенным объемом прав), предполагает:
перевод бюджетных учреждений (с расширенного объема прав) со сметного финансового обеспечения на субсидии на выполнение государственного задания;
предоставление бюджетным учреждениям (с расширенным объемом прав) права заниматься приносящей доход деятельностью с поступлением соответствующих доходов в самостоятельное распоряжение этих учреждений;
устранение субсидиарной ответственности муниципального образования по обязательствам бюджетных учреждений (с расширенным объемом прав);
расширение права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за ними движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган местного самоуправления муниципального района Мишкинский район, выполняющий функции учредителя соответствующего учреждения.
Создание нового типа муниципальных учреждений - казенного учреждения, статус которых по сути совпадает с закрепленным в законодательстве нынешним статусом бюджетного учреждения, будет сопровождаться дополнительным ограничением в виде зачисления всех доходов, полученных от приносящей доход деятельности, в соответствующий бюджет. При этом процедура перевода бюджетных учреждений в казенные должна обеспечивать минимизацию организационных мероприятий, связанных с изменением статуса казенных учреждений, и сведение их только к внесению изменений в устав (типовой устав) учреждения или положение о нем.
Образовать соответствующие рабочие группы и утвердить планы мероприятий по совершенствованию правового положения муниципальных учреждений.
провести детальный анализ видов, объемов деятельности муниципальных учреждений муниципального района Мишкинский район Республики Башкортостан и закрепленного за ними имущества в целях определения необходимости изменения типа учреждения;
утвердить по представлению соответствующих бюджетных учреждений перечни недвижимого имущества, закрепленного за ними учредителем или приобретенного бюджетными учреждениями за счет средств, выделенных им учредителем на приобретение такого имущества, в целях расчета субсидий подведомственным бюджетным учреждениям муниципального района Мишкинский район Республики Башкортостан;
Перевод бюджетных учреждений на предоставление субсидий в целях оказания муниципальных услуг потребует совершенствования практики формирования муниципальных заданий для муниципальных учреждений и их финансового обеспечения.
8.РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
Переход к программному бюджету муниципального района Мишкинский район Республики Башкортостан с 2013 года, приведение в соответствие действующих норм бюджетного законодательства новым принципам организации бюджетного процесса, внедрение новых форм финансового обеспечения муниципальных услуг и, соответственно, совершенствование правового статуса муниципальных учреждений требуют комплексного реформирования системы муниципального финансового контроля в муниципального района Мишкинский район Республике Башкортостан, в том числе путем:
уточнения полномочий органов местного самоуправления по осуществлению финансового контроля;
организации действенного контроля (аудита) за эффективностью использования бюджетных ассигнований путем определения критериев эффективности и результативности их использования;
конкретизации мер ответственности за каждое нарушение бюджетного законодательства;
При этом уполномоченными органами местного самоуправления по контролю предлагается осуществлять муниципальный финансовый контроль, направленный на:
обеспечение соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации, Республики Башкортостан и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;
подтверждение достоверности, полноты и соответствия нормативным требованиям бюджетной отчетности;
повышение экономности, результативности и эффективности использования средств бюджета Республики Башкортостан и бюджетов муниципального района Мишкинский район Республики Башкортостан;
соблюдение целей и условий предоставления субсидий . При размещении муниципального заказа в договорах о предоставлении бюджетных средств (за исключением муниципальных контрактов о поставках товаров, выполнении работ, оказании услуг) должно предусматриваться включение обязательного условия о согласии их контрагентов на проведение проверок по соблюдению целей и условий предоставления целевых бюджетных средств. Проведение подобных проверок участниками бюджетного процесса должно рассматриваться не как их право, а как обязанность, исполнение которой, в свою очередь, является предметом муниципального финансового контроля.
Внедрение этого подхода означает перемещение основного бремени ответственности за использование целевых бюджетных средств, соблюдение условий и порядка предоставления бюджетных кредитов, гарантий, субсидий с юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса, на участников бюджетного процесса.
Для определения более четких функций органов муниципального контроля необходимо более точное разграничение полномочий органов финансового контроля с другими органами муниципального финансового контроля, а также между органами финансового контроля различных уровней власти.
При этом под внешним муниципальным финансовым контролем предлагается понимать финансовый контроль, осуществляемый законодательными (представительными) органами и созданными ими органами муниципального финансового контроля, под внутренним финансовым контролем - финансовый контроль, осуществляемый исполнительными органами местными администрациями.
Сектор исполнения бюджета при ТФУ МФ РБ на территории Мишкинского района, финансово-бюджетный отдел администрации муниципального района Мишкинский район обладают полномочиями по осуществлению предварительного бюджетного контроля с использованием методов санкционирования операций и контроля бюджетных обязательств применительно к главным администраторам бюджетных средств (администраторам, распорядителям, получателям), финансовое обеспечение которых осуществляется из бюджета муниципального района Мишкинский район.
Органы финансового контроля, являющиеся исполнительными органами местной администрации, должны обладать полномочиями по осуществлению внутреннего муниципального финансового контроля, в том числе по выявлению и пресечению предоставления неполной или недостоверной отчетности о непосредственных результатах использования бюджетных ассигнований в рамках целевых бюджетных программ и при выполнении муниципальных заданий, путем проведения ревизий и проверок применительно к главным администраторам бюджетных средств (администраторам, распорядителям, получателям) и иным объектам контроля, финансовое обеспечение которых осуществляется из соответствующего бюджета, а также к финансовым органам других уровней власти в части соблюдения ими целей и условий получения межбюджетных трансфертов. К исключительным полномочиям органов финансового контроля, являющихся исполнительными органами администрации муниципального района Мишкинский район, относится рассмотрение дел об административных правонарушениях в бюджетной сфере.
Данный подход предполагает принятие новых нормативных правовых актов на уровне муниципального района Мишкинский район Республики Башкортостан по осуществлению муниципального финансового контроля органами финансового контроля, являющимися исполнительными органами администрации муниципального района Мишкинский район.
Дополнительными полномочиями по контролю планируется наделить главных администраторов бюджетных средств, которые должны осуществлять ведомственный контроль в сфере своей деятельности, направленный на соблюдение внутренних стандартов и процедур организации своей деятельности, включая составление и исполнение бюджета, составление бюджетной отчетности и ведение бюджетного учета в государственном органе и подведомственных учреждениях, подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств, обеспечение контроля за соблюдением получателями субсидий и межбюджетных трансфертов условий, установленных при их предоставлении.
В целях повышения эффективности контрольной деятельности (исключения излишнего дублирования контрольных действий) органов муниципального финансового контроля необходимо установить комплексное информационное взаимодействие между органами муниципального финансового контроля как по горизонтали, так и по вертикали. Должно получить дальнейшее развитие методологическое обеспечение финансового контроля.
В целях обеспечения действенности, эффективности и результативности предложенной системы муниципального финансового контроля в части регулирования муниципального контроля и механизмов ответственности за нарушения бюджетного законодательства необходимо увязать все основания применения мер принуждения с конкретными бюджетно-правовыми мерами принуждения и установить отсылку к применению административно-правовых мер принуждения, уточнить перечень мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства, и установить административные наказания за все нарушения бюджетного законодательства. Действующий перечень мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства, необходимо сделать закрытым.
9.СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК
Развитие системы муниципальных закупок в муниципальном районе Мишкинский район Республики Башкортостан должно быть направлено на внедрение эффективных методов размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, обеспечивающих потребности бюджетной сферы при минимальных затратах бюджетных средств.
Важным направлением при этом должно стать внедрение организации и проведения открытых аукционов в электронной форме при размещении муниципальных заказов, в том числе на продовольственные товары, лекарственные средства и медицинские изделия, через уполномоченный орган. Кроме того, предполагается внедрение автоматизированной системы централизации закупок при размещении заказов для нужд муниципальных заказчиков муниципального района Мишкинский район.
Внедрение таких методов должно способствовать:
повышению прозрачности размещения заказов и эффективности расходования бюджетных средств;
повышению качества закупаемых товаров, работ, услуг;
улучшению качества оказываемых социальных услуг;
10.ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ ПО
НАПРАВЛЕНИЯМ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ (СФЕРАМ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ,
ОТРАСЛЯМ ЭКОНОМИКИ И СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ)
Для повышения эффективности расходов в каждой из отраслей предлагается в 2011 году разработать и принять долгосрочные и ведомственные целевые программы.
Практическое применение предлагаемых Программой принципов и инструментов будет осуществляться в рамках долгосрочных и ведомственных целевых программ, разработанных в установленном порядке и с учетом следующих основных положений в соответствующих сферах (отраслях):
1) здравоохранение.
Основные мероприятия:
повышение качества оказания амбулаторной медицинской помощи населению путем создания условий для развития профилактической помощи, стационаров на дому и стационаров дневного пребывания;
оптимизация объемов стационарной помощи за счет сокращения числа случаев необоснованных госпитализаций;
обеспечение преемственности в работе учреждений здравоохранения;
оптимизация объемов оказываемой скорой медицинской помощи населению путем развития догоспитальной медицинской помощи, включая неотложную медицинскую помощь;
совершенствование системы оказания специализированных, в том числе высокотехнологичных, видов медицинской помощи путем создания (развития) профильных центров;
повышение эффективности работы медицинского персонала путем совершенствования системы оплаты труда, в том числе переход к принципам оплаты деятельности в зависимости от конечных результатов работы, от объема и качества предоставленной услуги;
совершенствование системы повышения квалификации и переподготовки кадров для отрасли с учетом реальной потребности в кадрах, повышение качества подготовки медицинского персонала;
проведение эффективной инвестиционной и инновационной политики, основанной на перспективном планировании развития лечебной сети;
оптимизация сети, видов и структуры учреждений здравоохранения с учетом уровня развития территорий и перспектив их развития;
обоснованность инвестиций на капитальное строительство, реконструкцию и содержание основных фондов, повышение эффективности использования имеющейся в наличии медицинской техники и других материальных ресурсов;
разработка и реализация отраслевых (муниципальных) программ по снижению потребления энергетических ресурсов и внедрению ресурсосберегающих технологий;
совершенствование организации управления качеством оказания медицинской помощи пациентам;
2) образование.
Основные мероприятия:
введение нормативного механизма оплаты образовательных услуг;
расширение возможностей получения муниципального задания заказа на реализацию основных образовательных программ по конкурсу;
внедрение на всех уровнях образования образовательных стандартов;
внедрение независимой системы оценки качества образования на всех уровнях и обеспечение публичной доступности ее результатов;
создание условий для обеспечения участия потребителей образовательных услуг и общественных институтов в контроле и оценке качества образования;
оптимизация и реструктуризация сети учреждений образования;
3) культура.
Основные мероприятия:
оптимизация и реструктуризация сети учреждений культуры и искусства (присоединение, слияние и т.д.);
повышение уровня экономической самостоятельности государственной периодики за счет расширения коммерциализации средств массовой информации через применение современных медиатехнологий;
совершенствование системы подготовки кадров для отрасли с учетом реальной потребности в кадрах;
создание механизма для привлечения спонсоров и развития меценатства;
4) жилищно-коммунальное хозяйство.
Основные мероприятия:
разработка комплексных планов модернизации объектов жилищно-коммунального хозяйства;
модернизация и строительство объектов жилищно-коммунального хозяйства на условиях государственно-частного партнерства;
создание регионального фонда капитального ремонта многоквартирных домов;
внедрение энергосберегающих технологий и повышение энергоэффективности;
обеспечение приборного учета используемых энергетических ресурсов при осуществлении расчетов за них в соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 2009 года N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";
11.ОРГАНИЗАЦИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММЫ
Управление реализацией Программы планируется организовать по проектному принципу.
Для оперативного управления Программой предлагается создать межведомственную рабочую группу, возглавляемую Главой администрации муниципального района Мишкинский район и состоящую из руководителей отделов администрации муниципального района Мишкинский район. Организация выполнения мероприятий Программы будет осуществляться в рамках ежегодно утверждаемого плана.
Планы на 2011 - 2012 годы предлагается принимать в декабре предшествующего года с учетом итогов предыдущих этапов реализации Программы.