• Главная
• Приложения
• 2010
• Декабрь
• 6
• Приложение к Постановлению от 06.12.2010 г № 466 Программа

Приложение к Постановлению от 06.12.2010 г № 466 Программа

Программа повышения эффективности бюджетных расходов (развития результативного бюджетирования) в республике башкортостан до 2012 года введение

Программа повышения эффективности бюджетных расходов (развития результативного бюджетирования) в Республике Башкортостан до 2012 года (далее - Программа) разработана во исполнение распоряжения Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года N 1101-р и Постановления Правительства Республики Башкортостан от 2 апреля 2010 года N 104 "Об итогах социально-экономического развития Республики Башкортостан в 2009 году и задачах на 2010 год" с учетом положений Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года N 1101-р, и Стратегии социально-экономического развития Республики Башкортостан до 2020 года, утвержденной Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 30 сентября 2009 года N 370.
1.ОБОСНОВАНИЕ НЕОБХОДИМОСТИ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММЫ
Управление государственными расходами представляет собой важную часть бюджетной политики и в значительной мере определяется состоянием бюджетного процесса, порядком планирования, утверждения и исполнения бюджета в части расходов, а также контролем над его исполнением. Таким образом, совершенствование практики бюджетирования следует рассматривать как важный инструмент повышения эффективности и результативности государственных расходов.
Традиционная бюджетная система не позволяет четко проследить взаимосвязь между выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми результатами их использования, так как зачастую носит сметный характер, основанный не на объемах оказываемых государственных (муниципальных) услуг, а на необходимости содержания существующих мощностей подведомственной бюджетной сети.
Бюджетирование, ориентированное на результаты, дает возможность соизмерять затраты и результаты, выбирать наиболее эффективные пути расходования бюджетных средств, своевременно оценивать степень достижения запланированных результатов и их качество.
В условиях предельной ограниченности ресурсов актуальность оптимального расходования средств повышается. Критерием рационального использования ресурсов становится достижение результата при минимальных затратах, обеспечивающих заданное количество и качество государственных (муниципальных) услуг, определенных стандартом. Задача использования бюджетирования, ориентированного на результаты, состоит в оптимизации текущих расходов без нанесения ущерба конечному результату.
Безусловно, результативное бюджетирование является частью более широкой и общей модели результативного управления и предполагает, что выделение бюджетных ресурсов должно в обязательном порядке подразумевать достижение определенных целей.
В Российской Федерации вопросы организации бюджетирования, ориентированного на результаты, стали актуальными с принятием Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004 - 2006 годах. Система результативного или программно-целевого бюджетирования неоднократно озвучивалась как приоритетная в Посланиях Президента Российской Федерации.
В Республике Башкортостан процессы реформирования бюджетного сектора и повышения качества управления государственными финансами прошли несколько этапов развития. Правительством Республики Башкортостан были приняты и в целом успешно реализованы среднесрочные программы бюджетных реформ: Программа реформирования государственных финансов Республики Башкортостан, утвержденная Постановлением Кабинета Министров Республики Башкортостан от 13 января 2003 года N 8, Программа реформирования государственных финансов Республики Башкортостан на 2005 - 2007 годы, утвержденная Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 30 декабря 2005 года N 324 (с последующими изменениями), Программа реформирования государственных финансов Республики Башкортостан на 2008 год, утвержденная Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 28 марта 2008 года N 95.
Реализация за эти годы мероприятий трех программ бюджетных реформ способствовала упорядочению в республике бюджетного устройства, разграничению полномочий, совершенствованию бюджетного процесса, технологий формирования и распределения межбюджетных трансфертов, внедрению основных принципов среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат, созданию механизмов резервирования средств в целях их расходования в условиях снижающейся доходной базы бюджета. Весь этот комплекс мер позволил бюджетам Республики Башкортостан подойти к новому, экономически сложному периоду оптимально сбалансированными, а главной задачей, решаемой в текущей перспективе, стало усиление мер по сохранению этой сбалансированности, жесткой взаимосвязи расходных обязательств с реальными возможностями бюджета и конечными целями социально-экономического развития республики.
Результат данных реформ - формирование в Республике Башкортостан основ современной системы управления общественными (государственными и муниципальными) финансами, в том числе:
создание целостной системы регулирования бюджетных правоотношений на основе единых принципов бюджетной системы и четкое определение особенностей бюджетных полномочий участников бюджетного процесса;
обязательная независимая публичная экспертиза законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства;
совершенствование прогнозирования доходов бюджета Республики Башкортостан, оптимизация налоговых и неналоговых льгот, создание формализованных методик оценки финансовых последствий предоставляемых льгот по уплате налогов и сборов, организация оперативного учета задолженности перед бюджетом Республики Башкортостан, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет Республики Башкортостан;
развитие налоговой и доходной базы, установление стабильных единых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты;
формирование эффективной системы межбюджетных отношений, введение формализованных технологий формирования и распределения межбюджетных трансфертов;
рационализация бюджетных расходов, организация бюджетного процесса исходя из принципа безусловного исполнения действующих и вновь принимаемых расходных обязательств;
переход от годового к среднесрочному финансовому планированию;
регламентация процедур составления и применения реестров расходных обязательств, осуществление планирования и расходования бюджетных средств на их основе;
начало практического внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты (доклады о результатах и основных направлениях деятельности, ведомственные целевые программы, обоснования бюджетных ассигнований, государственные и муниципальные задания);
создание нормативной правовой базы для развития новых форм оказания государственных (муниципальных) услуг и реструктуризации бюджетной сети (в части формирования нормативной правовой базы для перевода бюджетных учреждений в форму автономных);
внедрение казначейской системы исполнения бюджета, обеспечивающей эффективный учет и исполнение действующих обязательств, управление единым счетом бюджета, формирование достоверной и прозрачной бюджетной отчетности;
совершенствование системы государственных (муниципальных) закупок, установление правил и процедур размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;
создание системы мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств бюджета Республики Башкортостан, качества управления государственными финансами и платежеспособности муниципальных образований;
создание механизмов резервирования средств в целях гарантированного исполнения при наличии бюджетных рисков прежде всего социальных обязательств государства;
внедрение формализованных процедур управления государственным долгом Республики Башкортостан, принятия долговых обязательств, их рефинансирования, формализация процедур предоставления государственных гарантий Республики Башкортостан;
совершенствование управления государственной собственностью Республики Башкортостан;
совершенствование и формализация процедур оказания инвестиционной и финансовой помощи.
В то же время реализация отдельных мер реформирования до настоящего времени носит формальный характер, не все инструменты, влияющие на качественное улучшение управления финансовыми ресурсами бюджета, работают в полную силу, реализуя свое истинное назначение и выдавая максимум результата при оптимальном соотношении с вложенными в их применение усилиями. Остались нереализованными такие важные направления программ реформирования государственных финансов Республики Башкортостан, как паспортизация бюджетной сети, утверждение программ ее реструктуризации, внедрение формализованных процедур определения потребности в государственных услугах для целей бюджетного планирования.
В связи с неполной реализацией заявленных планов и отсутствием нормативного правового регулирования на федеральном уровне отдельных направлений совершенствования бюджетных правоотношений достаточно сдержанно происходит переход к новым принципам бюджетного планирования и результативного управления.
Как следствие, в сфере управления общественными финансами сохраняется ряд системных недостатков и нерешенных проблем.
Отсутствуют действенные методики оценки результативности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе использования ими финансовых ресурсов, а также оценка всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, нормативного регулирования), применяемых для достижения поставленных целей; слабо увязаны с целями государственной политики и регулятивными инструментами их достижения структура и динамика расходов; методологически не взаимоувязано планирование программных и "непрограммных", капитальных и текущих расходов; сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, не созданы условия для мотивации органов государственной власти и местного самоуправления в повышении эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом.
Во многом формальным и не увязанным с бюджетным процессом остается применение отдельных инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты.
Составление субъектами бюджетного планирования ведомственных докладов о результатах и основных направлениях деятельности практикуется в Республике Башкортостан с 2006 года. Несмотря на это, многие субъекты бюджетного планирования до настоящего времени сталкиваются с серьезными затруднениями при определении стратегических целей, тактических задач и конкретных непосредственных и конечных результатов своей деятельности.
В настоящее время программно-целевое бюджетное планирование на республиканском уровне осуществляется в основном в форме республиканских целевых программ. Однако не выстроена четкая система целевых программ, которая должна быть сформирована исходя из стратегических целей, среднесрочных задач и индикаторов их достижения, определенных Стратегией социально-экономического развития Республики Башкортостан на период до 2020 года и иными стратегическими документами, утвержденными Президентом Республики Башкортостан и Правительством Республики Башкортостан. В то же время республиканские целевые программы не должны рассматриваться в качестве единственно возможной формы программно-целевого бюджетного планирования. Большинство действующих республиканских целевых программ и их подпрограмм могут быть преобразованы в ведомственные целевые программы.
Продолжает расти бюджетная сеть. Перевод бюджетных учреждений в автономные произошел только в отдельных отраслях, необходимо продолжить эту работу и важно, чтобы этот опыт не стал формальным. Остается ограниченным опыт внедрения государственных (муниципальных) заданий.
Требует расширения практика применения информационно-коммуникационных технологий на стадиях организации и предоставления государственных (муниципальных) услуг, осуществления функций органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными бюджетными и автономными учреждениями и другими юридическими лицами при исполнении соответствующих государственных (муниципальных) полномочий. Необходимо автоматизировать процессы, требующие значительной технической работы и, соответственно, значительных трудовых затрат.
Необходимость достижения долгосрочных целей социально-экономического развития Республики Башкортостан в условиях адаптации бюджетной системы к сокращению и замедлению темпов роста бюджетных доходов повышает актуальность разработки и реализации системы мер по усилению ориентации бюджетных расходов на результат, повышению эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления и модернизации управления общественными финансами Республики Башкортостан.
2.ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ПРОГРАММЫ
Цель Программы - создание условий для повышения эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по обеспечению потребностей граждан и общества в государственных и муниципальных услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития.
Базовым условием достижения цели Программы является обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетов всех уровней Республики Башкортостан.
Для достижения цели Программы необходимо решить следующие задачи:
четко определить сферы и механизмы обеспечения ответственности органов государственной власти и местного самоуправления;
обеспечить более тесную увязку стратегического и бюджетного планирования, определить плановые результаты бюджетных расходов и обеспечить мониторинг их достижения с точки зрения целеполагания бюджетных расходов;
оптимизировать объемы и порядок выполнения государственных функций и предоставления государственных услуг;
повысить качество финансового управления в общественном секторе, в том числе путем адаптации инструментов корпоративного менеджмента;
создать механизмы стимулирования участников бюджетного процесса для повышения эффективности бюджетных расходов и проведения структурных реформ;
усилить прозрачность и подотчетность деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе за счет внедрения требований к публичности показателей их деятельности.
Для выполнения указанных задач в 2010 - 2012 годах предлагается принять решения по следующим основным направлениям:
1) внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;
2) переход к программному бюджету;
3) переход к трехлетнему бюджету;
4) развитие новых форм оказания и финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг;
5) реформирование государственного (муниципального) финансового контроля;
6) совершенствование механизмов государственных (муниципальных) закупок;
7) повышение эффективности бюджетных расходов по направлениям государственной политики (отраслям экономики и социальной сферы);
8) создание информационной среды и технологий для реализации управленческих решений и повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления.
Суть предполагаемых организационных и правовых изменений по вышеперечисленным направлениям раскрывается в соответствующих разделах Программы.
Оценка эффективности реализации Программы осуществляется на основе перечня показателей, указанных в приложении к Программе.
3.ДОЛГОСРОЧНАЯ СБАЛАНСИРОВАННОСТЬ И УСТОЙЧИВОСТЬ КОНСОЛИДИРОВАННОГО БЮДЖЕТА РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН
Одной из основных задач бюджетной политики республики на среднесрочный период определено обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости консолидированного бюджета Республики Башкортостан, в том числе путем постоянного мониторинга количественных критериев устойчивости бюджетной системы, приемлемости налоговой и долговой нагрузки, оценки бюджетных рисков, что также является необходимым условием решения задач Программы.
В условиях ограниченных финансовых ресурсов бюджетов всех уровней требуют усиленного внимания задачи обеспечения взвешенного подхода к управлению бюджетными средствами, повышения эффективности и результативности бюджетных расходов.
Проведение предсказуемой и ответственной бюджетной политики является важнейшей предпосылкой для обеспечения макроэкономической стабильности, которая:
создает базовые условия для устойчивого экономического роста, формирования благоприятного инвестиционного климата, диверсификации и повышения конкурентоспособности субъектов экономики, основанной на инновационном развитии;
ведет к созданию рабочих мест, требующих высокой квалификации кадров;
определяет достижение ключевой конечной цели стратегии социально-экономического развития региона - роста уровня и качества жизни населения.
Ухудшение условий функционирования экономики вследствие макроэкономической нестабильности неизбежно приводит к замедлению роста или в особо неблагоприятных условиях к снижению доходов бюджетов всех уровней, то есть к сокращению возможностей органов государственной власти и местного самоуправления Республики Башкортостан не только для достижения заявленных долгосрочных стратегических целей, но и для исполнения принятых публичных обязательств перед гражданами.
Установление целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения без учета объективно обусловленных ограничений бюджетного дефицита и уровня (темпов роста) государственного долга чревато восстановлением "необеспеченных мандатов" (нормативных правовых актов и решений, порождающих расходные обязательства, превышающие финансовые возможности публично-правового образования) и, как следствие, размыванием правовой и финансовой ответственности государства, дискредитацией формируемых и поддерживаемых им общественных институтов, включая защиту прав собственности, соблюдение законодательно установленных социальных гарантий, выполнение контрактных обязательств, без которых невозможно устойчивое социально-экономическое развитие.
В таких условиях существенно усложняется планирование деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, снижается их ответственность за определение и достижение целей и индикаторов результативности своей деятельности, возникают стимулы к постоянному "раздуванию" расходов, не имеющих четких критериев оценки их необходимости и достаточности для решения задач государственной политики в соответствующих сферах.
Таким образом, для повышения эффективности деятельности государства, в том числе в сфере бюджетной политики, необходимо установление и соблюдение четко сформулированных принципов ответственной бюджетной политики, к которым относятся:
реалистичность и надежность экономических прогнозов и предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования;
формирование бюджетов с учетом долгосрочного прогноза основных параметров бюджетной системы;
ограничение бюджетного дефицита, государственного долга и установление правил использования для финансового обеспечения "длящихся" расходных обязательств нестабильных (зависящих от внешних условий) доходов;
стабильность и предсказуемость налоговой политики;
полнота учета и прогнозирования финансовых и других ресурсов, которые могут быть направлены на достижение целей государственной и муниципальной политики (включая бюджетные ассигнования, налоговые льготы, имущество);
планирование бюджетных ассигнований исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств;
принятие новых расходных обязательств при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований;
принятие новых расходных обязательств с учетом сроков их реализации и принципов реализации (разовых или "условно-постоянных");
соблюдение установленных бюджетных ограничений при принятии новых расходных обязательств, в том числе при условии и в пределах реструктуризации (сокращении) ранее принятых обязательств (в случае необходимости);
систематический анализ и оценка рисков для бюджетной системы, в том числе возникающих вследствие средне- и долгосрочных демографических тенденций, изменения внешнеэкономических условий, принятия условных обязательств;
создание и поддержание необходимых финансовых резервов, в том числе Резервного фонда Республики Башкортостан.
Для дальнейшего внедрения этих принципов планируется реализовать следующие основные меры:
1) формирование долгосрочного прогноза социально-экономического развития (на срок не менее 20 лет) и долгосрочной бюджетной стратегии Республики Башкортостан;
2) использование для целей бюджетного планирования консервативного, исходя из формализованных критериев, макроэкономического прогноза с одновременным расширением вариантов прогноза для информирования бизнеса и международного сообщества;
3) уточнение формы и порядка ведения реестра расходных обязательств с его взаимной увязкой с реестром государственных контрактов и введением правил корректировки (пересчета) объемов действующих расходных обязательств, в том числе зависящих от валютных курсов, уровня инфляции, тарифов и других объективных факторов;
4) обеспечение формирования и ведения республиканской адресной инвестиционной программы, содержащей планируемые и достигаемые результаты осуществления инвестиционных расходов;
5) установление среднесрочных (на срок до 6 лет) индикативных пределов (показателей) расходов по направлениям государственной политики (долгосрочным целевым программам), создающих условия для реструктуризации по инициативе соответствующих ведомств (администраторов программ) расходов и повышения гибкости в использовании бюджетных ассигнований для достижения заявленных целей;
6) формализация порядка и критериев инициирования и принятия решений по введению новых (увеличению действующих) расходных обязательств с усилением ответственности ведомств за достоверность оценки их объема и сроков исполнения;
7) оптимизация числа налоговых льгот с возможностью их сохранения (введения) на определенный срок в рамках соответствующих долгосрочных целевых программ и регулярной оценкой их влияния на достижение заявленных программами целей;
8) совершенствование организации и методологии прогнозирования кассового исполнения бюджета Республики Башкортостан с установлением ответственности главных распорядителей средств бюджета Республики Башкортостан за качество и соблюдение показателей кассового плана.
Аналогичные принципы и меры рекомендуются к реализации и в муниципальных образованиях Республики Башкортостан.
При этом на республиканском уровне должны быть созданы необходимые для стабильности бюджетов муниципальных образований предпосылки путем стабилизации доходной базы местных бюджетов, а также создания для соответствующих органов местного самоуправления устойчивых стимулов по ее наращиванию.
Для этого предлагается реализовать следующие меры:
1) повысить использование потенциала имущественных налогов и земельного налога, а также ускорить подготовку введения налога на недвижимость;
2) стабилизировать методику и распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов Республики Башкортостан, в том числе с утверждением указанных дотаций на трехлетний период;
3) повысить долю межбюджетных трансфертов муниципальным районам и городским округам Республики Башкортостан, распределение которых утверждается законом о бюджете Республики Башкортостан, сократив объемы предоставления дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности их бюджетов;
4) создать механизм поддержки ликвидности счетов местных бюджетов, основанный на предоставлении из бюджета Республики Башкортостан муниципальным образованиям краткосрочных бюджетных кредитов, в том числе беспроцентных, на покрытие временных кассовых разрывов;
5) разработать методические рекомендации (типовые методики) по экономическому прогнозированию, а также прогнозированию бюджетных доходов муниципальных образований;
6) повысить эффективность взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при администрировании налогов и других платежей.
4.ДОЛГОСРОЧНЫЕ ЦЕЛЕВЫЕ ПРОГРАММЫ КАК ОСНОВНОЙ ИНСТРУМЕНТ ПОВЫШЕНИЯ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ И ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ
Основным инструментом повышения эффективности бюджетных расходов как составной части эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления предлагается принять программно-целевой принцип организации их деятельности.
В рамках Программы под долгосрочной целевой программой (далее - ДЦП) предлагается понимать комплекс мероприятий, реализуемых органами исполнительной власти в рамках установленных законодательством полномочий и материальных ресурсов для достижения долгосрочных целей социально-экономического развития (государственной политики).
Общими принципами разработки и реализации ДЦП являются:
формирование ДЦП исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения;
определение органа исполнительной власти, отвечающего за реализацию ДЦП (достижение конечных результатов);
установление для ДЦП, как правило, измеримых результатов двух типов: конечных результатов, характеризующих удовлетворение потребностей внешних потребителей, и непосредственных, характеризующих объемы и качество оказания государственных услуг (работ), прогнозируемых при заданных условиях;
охват ДЦП всех сфер деятельности органов исполнительной власти и, соответственно, большей части находящихся в их распоряжении бюджетных ассигнований, других материальных ресурсов, а также интеграция регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных, контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, таможенных, имущественных, кредитных, долговых и валютных) инструментов для достижения целей ДЦП;
наделение органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляющих управление долгосрочными и (или) ведомственными целевыми программами, полномочиями, необходимыми и достаточными для достижения целей программ в соответствии с принципами и требованиями проектного управления;
проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации долгосрочных и ведомственных целевых программ, в том числе внешней экспертизы, оценки их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установление ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации программ.
Соответственно, система ДЦП должна формироваться исходя из целей и индикаторов Стратегии социально-экономического развития Республики Башкортостан на период до 2020 года и иных стратегических документов, утвержденных Президентом Республики Башкортостан и Правительством Республики Башкортостан.
При этом увязка стратегических целей и среднесрочных задач осуществляется принятием такого документа, как программа деятельности Правительства Республики Башкортостан на срок своих полномочий, определяющая приоритетные социально-экономические задачи на среднесрочную перспективу.
Внесение изменений в указанную Стратегию или стратегические документы либо утверждение новой стратегии, в том числе на новый срок, являются основаниями для пересмотра (корректировки) состава и (или) содержания ДЦП. В то же время в общем случае следует исходить из целесообразности обеспечения стабильности и (или) преемственности ДЦП, реализуемых в соответствующих сферах деятельности (направлениях политики).
Предполагается, что состав ведомственных целевых программ (далее - ВЦП) и планируемые результаты их реализации будут определяться долгосрочной целевой программой, а бюджетные ассигнования на их достижение - утверждаться законом о бюджете Республики Башкортостан. Таким образом, бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств для главных распорядителей средств бюджета Республики Башкортостан будут распределены по ВЦП, реализуемым данным главным распорядителем бюджетных средств как ответственным исполнителем либо соисполнителем ДЦП. ДЦП может включать в себя также республиканские целевые программы и подпрограммы, направленные на решение конкретных задач и определяющие ответственных исполнителей по ВЦП.
Кроме того, в рамках ДЦП решениями Президента Республики Башкортостан по объектам, указанным в долгосрочных и республиканских целевых программах, могут заключаться государственные контракты со сроком реализации, выходящим за пределы трехлетнего периода.
Ответственными за разработку и реализацию ДЦП являются республиканские органы исполнительной власти - субъекты бюджетного планирования. Каждый субъект бюджетного планирования должен сформировать одну или несколько ДЦП. Республиканские органы исполнительной власти, не являющиеся субъектами бюджетного планирования, должны иметь как минимум по одной ВЦП.
На ведомственном уровне инструментом стратегического и операционного планирования будут являться реструктурированные в соответствии с новыми задачами доклады о результатах и основных направлениях деятельности республиканских органов исполнительной власти. Этот же инструмент целесообразно использовать и в качестве отчета о результатах деятельности, который должен носить публичный характер и размещаться в сети Интернет.
Для реализации изложенных подходов потребуется:
1) внести изменения в Закон Республики Башкортостан "О республиканских целевых программах";
2) утвердить порядок разработки и организации исполнения программы деятельности Правительства Республики Башкортостан на срок своих полномочий;
3) утвердить порядок разработки и реализации ДЦП с внесением изменений в случае необходимости в порядок разработки и реализации ВЦП республиканских органов исполнительной власти;
4) определить перечень ДЦП и организовать подготовку проектов ДЦП с отражением в них следующих основных вопросов:
обоснование цели и задач ДЦП, ее вклада в достижение (реализацию) долгосрочных целей (приоритетов) социально-экономического развития Республики Башкортостан;
анализ исходной ситуации, сложившихся и прогнозируемых тенденций, основных проблем в соответствующей сфере;
прогноз конечных результатов программы, характеризующих целевое состояние, изменение состояния уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономики, степени реализации других общественно значимых интересов и потребностей в соответствующей сфере;
перечень целевых индикаторов и показателей ДЦП с расшифровкой плановых значений по годам ее реализации;
сроки реализации ДЦП в целом, основные этапы и сроки их реализации с указанием промежуточных показателей;
основные меры правового регулирования в соответствующей сфере, направленные на достижение цели и (или) конечных результатов программы, с обоснованием основных положений и сроков принятия проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых на первом этапе ее реализации;
прогнозные объемы финансовых ресурсов по годам реализации ДЦП, в том числе с индикативным обоснованием, в соответствии с действующими расходными обязательствами и бюджетными ассигнованиями на их исполнение, с указанием оценки объемов налоговых льгот, устанавливаемых в рамках реализации ДЦП, финансовой оценки государственного имущества, используемого для достижения целей ДЦП;
система управления ДЦП, в том числе система внутреннего контроля ее реализации;
отчетность и критерии эффективности реализации ДЦП;
5) определить порядок планирования объемов бюджетных ассигнований из бюджета Республики Башкортостан на реализацию долгосрочных и ведомственных целевых программ на среднесрочный период с учетом необходимости его увязки с бюджетным процессом;
6) внести изменения в Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, утвержденное Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 22 мая 2006 года N 136, как инструмента управления на уровне республиканских органов исполнительной власти.
Переход к программно-целевым и проектным принципам организации деятельности органов исполнительной власти потребует внесения в формат бюджета изменений, рассмотренных в разделе 5 настоящей Программы.
5.ПЕРЕХОД К ПРОГРАММНОЙ СТРУКТУРЕ РАСХОДОВ БЮДЖЕТОВ
Внедрение программно-целевого принципа организации деятельности органов исполнительной власти требует изменения формата составления и утверждения бюджетов.
Программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.
На федеральном уровне предусматривается принятие комплексных поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации, создающих законодательную базу для перехода к программному формату составления и утверждения бюджета.
В отношении бюджета Республики Башкортостан Программа исходит из необходимости, возможности и целесообразности перехода к программному бюджету после установления на федеральном уровне указанных правовых основ.
Программная структура с самого начала должна охватывать значительную часть расходов бюджета Республики Башкортостан.
Необходимо учитывать, что по мере развития программно-целевого принципа организации деятельности республиканских органов исполнительной власти будет возрастать необходимость расширения полномочий и ответственности республиканских органов исполнительной власти, отвечающих за реализацию соответствующих программ и подпрограмм, уточнения структуры и полномочий республиканских органов исполнительной власти и т.д.
Внедрение принципов формирования программного бюджета предполагает сохранение и усиление роли существующих инструментов бюджетного планирования: реестра расходных обязательств, целевых программ, обоснований бюджетных ассигнований, государственных (муниципальных) заданий.
Использование при формировании и исполнении бюджета Республики Башкортостан программно-целевого подхода, позволяющего осуществлять концентрацию ресурсов в целях достижения конкретных измеримых результатов, будет являться основным инструментом повышения эффективности бюджетных расходов.
6.ОПТИМИЗАЦИЯ ФУНКЦИЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО (МУНИЦИПАЛЬНОГО) УПРАВЛЕНИЯ И ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИХ ОБЕСПЕЧЕНИЯ
Наряду с обеспечением долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы для реализации целей и задач Программы необходимо четкое определение полномочий (прав и ответственности) и принципов деятельности органов государственной власти и местного самоуправления Республики Башкортостан.
Данное направление Программы предполагает продолжение реализации административной реформы. Основной акцент будет сделан на проектном принципе организации деятельности органов власти, в том числе применении его в процессе реализации ДЦП и организации процедур внутреннего контроля деятельности соответствующих органов.
Работа по повышению качества государственного (муниципального) управления, в том числе предоставления государственных (муниципальных) услуг, начата и ведется в республике активными темпами, которые необходимо сохранить для качественного улучшения процесса функционирования как всей системы, так и отдельно взятого ее элемента.
Важным аспектом успешности реализуемых мер является их согласованное осуществление с направлениями бюджетной реформы. Каждое принимаемое действие должно быть взаимоувязанным, взаимно эффективным и способствовать достижению общих конечных общественно значимых результатов. Общее понимание и единство базовых терминологий является одним из условий такого согласованного развития системы государственного (муниципального) управления.
Основными направлениями повышения эффективности деятельности непосредственно органов исполнительной власти (выполнения возложенных на них функций, в том числе по осуществлению юридически значимых действий) должны стать следующие:
ответственная кадровая политика в понимании сохранения и привлечения высокопрофессионального состава менеджеров;
концентрация направлений антикоррупционной политики на управлении факторами коррупциогенности тех или иных ситуаций;
четкое понимание, инвентаризация и жесткая регламентация всех административно-управленческих процессов, а также процессов, связанных с непосредственно технической реализацией конкретных функций, вытекающих из соответствующих полномочий, что позволит оптимизировать структуру и состав государственного аппарата, в том числе в части оптимизации соотношения численности республиканских государственных гражданских служащих и работников, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы Республики Башкортостан;
формализованная и прозрачная иерархия государственных обязательств перед населением, последовательно увязанных с конкретными функциональными назначениями органов исполнительной власти, государственных учреждений и выраженных в конкретных действиях служащих в органах власти и работников государственных учреждений;
жесткое соблюдение принципа обеспеченности бюджетным финансированием вновь принимаемых нормативных правовых актов и решений органов государственной власти, влекущих дополнительные бюджетные расходы;
использование информационно-коммуникационных технологий на самых разных этапах осуществления деятельности, в том числе в формате развития электронного Правительства Республики Башкортостан, автоматизация административно-управленческих, организационных, трудоемких процессов, расширение функциональных операций, услуг без взаимодействия с их инициаторами-получателями;
обеспечение прозрачности деятельности органов исполнительной власти с применением официальных сайтов и специализированных порталов (государственных закупок, государственных услуг, функций органов исполнительной власти и подведомственных учреждений и т.д.), расширение практики их использования населением и юридическими лицами для удовлетворения своих потребностей;
ориентация деятельности органов исполнительной власти исключительно на выполнение своих основных функций с передачей несвойственных - специализированным организациям, создаваемым для обслуживания одновременно нескольких органов, или размещением государственных заказов на соответствующие услуги (аутсорсинг);
рамочный программный метод организации решения задач, стоящих в соответствующих сферах деятельности (включая вопросы повышения эффективности бюджетных расходов и качества финансового менеджмента), с применением системы индикативного мониторинга достигаемых результатов.
Республиканскими органами исполнительной власти должны быть утверждены и реализованы отраслевые (ведомственные) планы повышения эффективности бюджетных расходов в сферах их ведения.
Кроме того, органами исполнительной власти должны быть приняты планы повышения качества финансового менеджмента, а финансовыми органами - меры по совершенствованию методик и параметров его мониторинга и оценки.
Необходимо разработать методики оценки эффективности деятельности республиканских органов исполнительной власти, в которых целесообразно предусмотреть параметры отчетности органов власти об эффективности расходов, оценку результатов, достигнутых по отношению к планам, установление при возможности соответствующих критериев для измерения качества, количества и стоимости конечных результатов деятельности организаций и т.д.
Вместе с тем необходимо внедрение систем стимулирования и мотивации в оптимизации предельной численности работников центральных аппаратов республиканских органов исполнительной власти и сокращении бюджетных расходов на их деятельность, а также государственных гражданских служащих Республики Башкортостан в повышении качества и эффективности их деятельности. При необходимости следует предусмотреть санкции, обеспечивающие соблюдение законодательно установленных требований и финансовой дисциплины.
В целях повышения эффективности муниципального управления требуется установление объективной, формализованной и прозрачной системы межбюджетных трансфертов. Вместе с этим планируется:
1) консолидировать субсидии бюджетам муниципальных районов и городских округов Республики Башкортостан в рамках ключевых направлений государственной политики (ДЦП) в сферах совместного ведения с установлением четких критериев их эффективности;
2) сократить за счет расширения собственных полномочий (с передачей соответствующих финансовых ресурсов) число и объемы субвенций бюджетам муниципальных районов и городских округов Республики Башкортостан, в том числе путем введения механизмов финансового обеспечения реализации делегированных полномочий по осуществлению юридически значимых действий за счет передаваемых в соответствующие бюджеты государственных пошлин;
3) проводить мониторинг управления муниципальным долгом муниципальными образованиями с учетом показателей задолженности муниципальных унитарных предприятий в целях предотвращения рисков возникновения обязательств у бюджетов по погашению накопленной задолженности.
Важной сферой оптимизации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления Республики Башкортостан является управление государственной (муниципальной) собственностью, для повышения эффективности которого предлагается реализация мер по следующим основным направлениям:
упорядочение состава государственного (муниципального) имущества и обеспечение его учета;
инвентаризация объектов государственной (муниципальной) собственности, оформление прав на них;
прекращение практики передачи имущества, приобретенного за счет бюджетных средств одного публично-правового образования, другому публично-правовому образованию (с введением в случае необходимости субсидий на соответствующие цели, распределяемых по прозрачным критериям);
проведение анализа перечня изъятых из оборота и ограниченных в обороте земель, оценка их эффективности в целях дальнейшей оптимизации;
оптимизация сети государственных (муниципальных) унитарных предприятий;
приватизация имущества, которое не обеспечивает выполнение государственных (муниципальных) функций и полномочий;
совершенствование системы показателей оценки эффективности использования государственного (муниципального) имущества;
формирование экономически обоснованной дивидендной политики.
7.ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
(МУНИЦИПАЛЬНЫХ) УСЛУГ
В Республике Башкортостан функционирует одна из крупнейших региональных сетей государственных (муниципальных) учреждений, число которых превышает 6 тысяч единиц с общей штатной численностью более 400 тысяч человек. При этом значительное расходование бюджетных средств на ее содержание и обеспечение функционирования не всегда связано с качественным изменением уровня предоставления государственных (муниципальных) услуг гражданам и юридическим лицам. Ежегодное индексирование смет расходов государственных (муниципальных) учреждений без соответствующего повышения качества услуг приводит к снижению эффективности направляемых на эти цели бюджетных средств.
Целями данного направления Программы являются:
повышение доступности и качества государственных (муниципальных) услуг (использование электронно-коммуникационных технологий, регламентация, стандартизация);
обеспечение беспрепятственной реализации гарантированных прав физических и юридических лиц на получение бесплатных государственных (муниципальных) услуг (единые перечни бесплатных услуг);
создание условий для оптимизации бюджетной сети, обеспечивающей удовлетворение потребностей в государственных (муниципальных) услугах;
повышение статуса государственного (муниципального) задания в условиях конкурентных взаимоотношений в бюджетной сфере.
Задачами, на решение которых должны быть направлены усилия по данному направлению, являются:
1) совершенствование системы предоставления государственных услуг Республики Башкортостан в соответствии с законодательством Российской Федерации;
2) внедрение гибких и прозрачных взаимоотношений при оказании и финансовом обеспечении государственных (муниципальных) услуг (регламентация, доступность, открытый характер организации и предоставления услуг).
В настоящее время в республике приняты базовые документы, регламентирующие формирование и доведение государственных заданий, по которым необходимо разработать и внести изменения по мере принятия на федеральном уровне основополагающих нормативных правовых актов. Так, в соответствие с Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" требуется привести нормативные правовые акты Республики Башкортостан.
В Республике Башкортостан утвержден единый перечень государственных услуг, в соответствии с которым главными распорядителями средств бюджета Республики Башкортостан были сформированы и доведены государственные задания на оказание государственных услуг в соответствующих сферах деятельности.
В то же время не всеми главными распорядителями бюджетных средств разработаны и утверждены стандарты, регламенты предоставления государственных услуг (выполнения работ), нормативы затрат, не установлен порядок определения потребности в государственных и муниципальных услугах.
Таким образом, к настоящему моменту требуется дополнительная и усиленная работа по совершенствованию базового перечня государственных услуг Республики Башкортостан и отдельных элементов системы предоставления государственных услуг, необходимых для ее полноценного и качественного функционирования. При этом деятельность главных распорядителей бюджетных средств и государственных учреждений не ограничивается оказанием государственных услуг и реализуется осуществлением определенных функций, не связанных с оказанием государственных услуг.
Кроме этого, широкое распространение и высокий приоритет получают меры по внедрению информационно-коммуникационных технологий при оказании государственных и муниципальных услуг, где также формулируются и применяются понятия государственных услуг и функций, не связанных с оказанием государственных услуг.
Необходимо, чтобы во всех сферах государственной деятельности и этапах их реформирования были соблюдены единые подходы, а впоследствии велась работа с государственными услугами и функциями в едином их понимании и содержании.
В связи с этим республиканским органам исполнительной власти прежде всего необходимо:
провести детальную инвентаризацию своих полномочий, реализуемых самостоятельно и через свои подведомственные организации;
произвести увязку каждого реализуемого полномочия с конкретными государственными (муниципальными) услугами, осуществляемыми функциями;
сформировать предложения по дополнению Перечня государственных услуг Республики Башкортостан с учетом требований о необходимости формирования по ним государственных заданий, а также проводить постоянную актуализацию содержащихся в этом перечне сведений;
в целях организации своей деятельности провести четкое разграничение функций, не связанных с оказанием государственных услуг, что должно найти отражение в положениях республиканских органов исполнительной власти и учредительных документах государственных учреждений.
Государственные услуги предоставляются по обращениям физических и юридических лиц и направлены на удовлетворение их потребностей и интересов. Функции, не связанные с оказанием государственных услуг, осуществляются в обеспечение деятельности органа государственной власти и не связаны с удовлетворением запросов потребителей.
Содержание государственных услуг может быть достаточно сложным и состоять из нескольких подуслуг. При этом полный цикл предоставления услуги либо ее часть могут реализовываться с использованием информационно-коммуникационных технологий в соответствии с требованиями и рекомендациями законодательства Российской Федерации.
Необходимо продолжить на основе соответствующей концепции развитие проекта "Социальная карта Башкортостана" в целях создания на его базе универсальной электронной карты граждан, проживающих на территории Республики Башкортостан. К настоящему времени проект "Социальная карта Башкортостана" - полномасштабный инновационный продукт обеспечения социальной поддержки и помощи гражданам Российской Федерации, получивший международное признание и оценку и имеющий перспективу всероссийского распространения.
Сформированный перечень государственных услуг должен включать все услуги, предоставляемые республиканскими органами исполнительной власти и подведомственными им государственными учреждениями. Население республики должно иметь в распоряжении исчерпывающий документ, дающий возможность получать точную информацию о государственных услугах Республики Башкортостан, включая их платность или бесплатность.
Кроме необходимости принятия стандартов и регламентов предоставления государственных услуг по услугам, уже включенным в Перечень государственных услуг Республики Башкортостан, подготовка предложений по дополнению указанного Перечня новыми услугами также должна сопровождаться разработкой соответствующих регламентов и стандартов. При внесении в установленном порядке проектов постановлений Правительства Республики Башкортостан по дополнению Перечня государственных услуг Республики Башкортостан базовые проекты стандартов и регламентов (либо утвержденные) должны представляться в пакете соответствующего проекта нормативного правового акта.
В органах исполнительной власти и подведомственных им государственных учреждениях должны быть четко регламентированы процедуры осуществления всех функций и предоставления всех государственных услуг.
Решающее значение стандарта качества предоставления государственной услуги для целей формирования государственного задания заключается в том, что в нем устанавливаются наименования показателей, характеризующих качество государственной услуги, единица их измерения, методика расчета, источник информации для проведения расчетов. В этой связи при отсутствии утвержденных стандартов качества становится невозможным формирование государственного задания, а значит, исполнение требований законодательства.
В открытом доступе для населения Республики Башкортостан должны быть конкретные стандарты качества предоставления государственных услуг, гарантирующие их права и законные интересы и дающие точное понимание о том, как, в каком объеме, порядке и в какие сроки им должна быть оказана та или иная государственная услуга.
Обязательным элементом финансового обеспечения предоставления государственных услуг является наличие утвержденных главным распорядителем средств бюджета для каждой услуги, включенной в Перечень государственных услуг Республики Башкортостан, расчетно-нормативных затрат на оказание государственных услуг и содержание имущества государственных учреждений. При этом базовым условием определения расчетно-нормативных затрат на оказание государственных услуг является определение количественной потребности в оказании государственных услуг.
Проводимая работа по совершенствованию системы государственных (муниципальных) услуг должна находить отражение на официальных сайтах республиканских органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.
Кроме того, необходимо проработать систему мониторинга всего комплекса реализуемых мероприятий, включая вопросы стимулирования, а также принять меры, направленные на повышение профессиональной подготовки действующего кадрового состава государственных и муниципальных учреждений.
8.СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН
Системное развитие организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций в целях повышения их качества предусматривает и совершенствование правового регулирования функционирования учреждений.
Реформа бюджетных учреждений согласно логике повышения эффективности общественных финансов должна способствовать увеличению объема предоставления общественных благ за счет повышения эффективности бюджетных расходов, не допуская утраты имеющихся преимуществ системы образования, здравоохранения, социального обеспечения, значительного научного и культурного потенциала.
Первые конкретные шаги в рамках реформы бюджетных учреждений произошли в 2007 году после вступления в силу Федерального закона "Об автономных учреждениях". В Республике Башкортостан в рамках Программы реформирования государственных финансов Республики Башкортостан на 2008 год, утвержденной Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 28 марта 2008 года N 95, была сформирована нормативная база, необходимая для создания и функционирования автономных учреждений.
В целях перевода части бюджетных учреждений со сметного принципа финансирования на формирование государственных и муниципальных заданий с обеспечением финансирования за счет субсидий как на республиканском, так и на местном уровнях разработаны и приняты планы мероприятий по реструктуризации бюджетной сети, предусматривающие преобразование бюджетных учреждений в автономные. Согласно утвержденным планам в 2009 году было создано 389 автономных учреждений (33 государственных и 356 муниципальных), или 6,5 процента бюджетных учреждений республики, что в итоге позволило в сложившейся финансово-экономической ситуации оптимизировать расходы бюджета Республики Башкортостан на оказание государственных и муниципальных услуг, повысить качество бюджетных услуг.
Несмотря на начавшуюся практику структурных преобразований, а также внедрения новых принципов финансовых взаимоотношений в бюджетной сфере, сохраняется значительная доля сети государственных (муниципальных) учреждений, имеющих "традиционные" подходы к планированию расходов. Расходы на содержание подведомственной бюджетной сети планируются, как правило, исходя не из объемов оказываемых ими услуг, а из необходимости содержания существующих мощностей. Планирование осуществляется по большей части методом индексации существующих расходов, сохраняя их структуру в неизменном виде. В результате на первое место должен быть поставлен вопрос повышения качества государственных (муниципальных) услуг и только потом оптимизация бюджетных расходов на их обеспечение.
Целями данного направления Программы являются:
достижение оптимального состава и структуры бюджетной сети для удовлетворения потребностей в государственных (муниципальных) услугах (оптимизация бюджетной сети);
развитие материально-технической базы государственных и муниципальных учреждений за счет более активного привлечения средств из внебюджетных источников;
совершенствование кадровой политики в бюджетной сфере (стимулирование притока высокопрофессиональных кадров);
снижение неустановленных видов оплаты услуг государственных (муниципальных) учреждений;
внедрение в деятельность государственных и муниципальных учреждений элементов конкурентных отношений.
Для достижения указанных целей необходимо решить следующие задачи:
совершенствование правового статуса государственных (муниципальных) учреждений;
повышение открытости деятельности учреждений, оказывающих государственные (муниципальные) услуги, для потребителей этих услуг.
Мероприятия по совершенствованию правового положения государственных (муниципальных) учреждений направлены на повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг при условии сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджетов на их оказание. Должны быть созданы условия и стимулы для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения (легализации) ими внебюджетных источников финансового обеспечения, а также обеспечены возможности и стимулы для республиканских органов исполнительной власти по оптимизации подведомственной сети.
Федеральный закон от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Федеральный закон) направлен на изменение правового положения существующих бюджетных учреждений, способных функционировать на основе рыночных принципов, без их преобразования, а также на повышение эффективности их деятельности.
Изменение механизмов финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг, оказываемых бюджетными учреждениями (с расширенным объемом прав), предполагает:
перевод бюджетных учреждений (с расширенного объема прав) со сметного финансового обеспечения на субсидии на выполнение государственного задания;
предоставление бюджетным учреждениям (с расширенным объемом прав) права заниматься приносящей доход деятельностью с поступлением соответствующих доходов в самостоятельное распоряжение этих учреждений;
устранение субсидиарной ответственности государства (муниципального образования) по обязательствам бюджетных учреждений (с расширенным объемом прав);
расширение права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за ними движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган государственной власти или орган местного самоуправления, выполняющий функции учредителя соответствующего учреждения.
Создание нового типа государственных (муниципальных) учреждений - казенного учреждения, статус которых по сути совпадает с закрепленным в законодательстве нынешним статусом бюджетного учреждения, будет сопровождаться дополнительным ограничением в виде зачисления всех доходов, полученных от приносящей доход деятельности, в соответствующий бюджет. При этом процедура перевода бюджетных учреждений в казенные должна обеспечивать минимизацию организационных мероприятий, связанных с изменением статуса казенных учреждений, и сведение их только к внесению изменений в устав (типовой устав) учреждения или положение о нем.
До 1 июля 2012 года устанавливается переходный период, на время которого законом Республики Башкортостан будут установлены:
1) форма финансового обеспечения деятельности бюджетных учреждений Республики Башкортостан в переходный период;
2) дата, начиная с которой осуществляется зачисление в бюджет Республики Башкортостан доходов, полученных казенными учреждениями Республики Башкортостан от платных услуг и иной приносящей доход деятельности;
3) порядок и направления использования бюджетными учреждениями Республики Башкортостан, являющимися получателями бюджетных средств, и казенными учреждениями Республики Башкортостан доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности Республики Башкортостан и переданного в оперативное управление указанным учреждениям, и (или) полученных ими средств от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, в том числе добровольных пожертвований, средств от иной приносящей доход деятельности.
Нормативными правовыми актами органов местного самоуправления аналогично должны быть установлены особенности функционирования и финансового обеспечения деятельности муниципальных бюджетных учреждений в переходный период.
Федеральный закон предусматривает, что органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления необходимо:
а) принять до 1 декабря 2010 года нормативные правовые акты, в силу которых создаются казенные учреждения путем изменения типа бюджетных учреждений, действующих на дату принятия указанных нормативных правовых актов. Такие нормативные правовые акты должны содержать перечень казенных учреждений;
б) утвердить до 1 января 2011 года в целях расчета субсидий подведомственным бюджетным учреждениям перечни недвижимого имущества, закрепленного за ними учредителем или приобретенного бюджетными учреждениями за счет средств, выделенных им учредителем на приобретение такого имущества;
в) обеспечить до 1 марта 2011 года принятие решений об отнесении движимого имущества подведомственных бюджетных учреждений к особо ценному движимому имуществу;
г) обеспечить до 1 декабря 2011 года внесение изменений в уставы подведомственных бюджетных и казенных учреждений.
В целях обеспечения своевременной реализации положений Федерального закона распоряжениями Правительства Республики Башкортостан от 23 апреля 2010 года N 420-р и от 15 июля 2010 года N 785-р создана рабочая группа и утвержден план мероприятий по совершенствованию правового положения государственных учреждений Республики Башкортостан.
Органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Республики Башкортостан предложено образовать соответствующие рабочие группы и утвердить планы мероприятий по совершенствованию правового положения муниципальных учреждений.
Для реализации Федерального закона на территории Республики Башкортостан республиканским органам исполнительной власти прежде всего необходимо:
подготовить и утвердить ведомственные планы мероприятий по реализации Федерального закона;
провести детальный анализ видов, объемов деятельности государственных учреждений Республики Башкортостан и закрепленного за ними имущества в целях определения необходимости изменения типа учреждения;
утвердить по представлению соответствующих бюджетных учреждений перечни недвижимого имущества, закрепленного за ними учредителем или приобретенного бюджетными учреждениями за счет средств, выделенных им учредителем на приобретение такого имущества, в целях расчета субсидий подведомственным бюджетным учреждениям Республики Башкортостан;
определить перечни особо ценного движимого имущества бюджетных учреждений Республики Башкортостан в порядке, устанавливаемом Правительством Республики Башкортостан.
Перевод бюджетных учреждений на предоставление субсидий в целях оказания государственных (муниципальных) услуг потребует совершенствования практики формирования государственных (муниципальных) заданий для государственных (муниципальных) учреждений и их финансового обеспечения.
9.РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО
(МУНИЦИПАЛЬНОГО) ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
Переход к программному бюджету Республики Башкортостан, приведение в соответствие действующих норм бюджетного законодательства новым принципам организации бюджетного процесса, внедрение новых форм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг и, соответственно, совершенствование правового статуса государственных (муниципальных) учреждений требуют комплексного реформирования системы государственного (муниципального) финансового контроля в Республике Башкортостан, в том числе путем:
уточнения полномочий государственных органов (органов местного самоуправления) по осуществлению финансового контроля;
организации действенного контроля (аудита) за эффективностью использования бюджетных ассигнований путем определения критериев эффективности и результативности их использования;
конкретизации мер ответственности за каждое нарушение бюджетного законодательства;
приведения в соответствие системы государственного (муниципального) финансового контроля принципам и стандартам ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ.
При этом уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления по контролю предлагается осуществлять государственный (муниципальный) финансовый контроль, направленный на:
обеспечение соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации, Республики Башкортостан и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;
подтверждение достоверности, полноты и соответствия нормативным требованиям бюджетной отчетности;
повышение экономности, результативности и эффективности использования средств бюджета Республики Башкортостан и бюджетов муниципальных образований Республики Башкортостан;
соблюдение целей и условий предоставления субсидий государственным (муниципальным) учреждениям.
При размещении государственного (муниципального) заказа в договорах о предоставлении бюджетных средств (за исключением государственных (муниципальных) контрактов о поставках товаров, выполнении работ, оказании услуг) должно предусматриваться включение обязательного условия о согласии их контрагентов на проведение проверок по соблюдению целей и условий предоставления целевых бюджетных средств. Проведение подобных проверок участниками бюджетного процесса должно рассматриваться не как их право, а как обязанность, исполнение которой, в свою очередь, является предметом государственного (муниципального) финансового контроля.
Внедрение этого подхода означает перемещение основного бремени ответственности за использование целевых бюджетных средств, соблюдение условий и порядка предоставления бюджетных кредитов, гарантий, субсидий с юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса, на участников бюджетного процесса.
Для определения более четких функций органов государственного (муниципального) контроля необходимо более точное разграничение полномочий органов финансового контроля с другими органами государственного (муниципального) финансового контроля, а также между органами финансового контроля различных уровней власти.
При этом под внешним государственным (муниципальным) финансовым контролем предлагается понимать финансовый контроль, осуществляемый законодательными (представительными) органами и созданными ими органами государственного (муниципального) финансового контроля, под внутренним государственным (финансовым) контролем - финансовый контроль, осуществляемый исполнительными органами государственной власти (местными администрациями).
Министерство финансов Республики Башкортостан, финансовые органы муниципальных образований обладают полномочиями по осуществлению предварительного бюджетного контроля с использованием методов санкционирования операций и контроля бюджетных обязательств применительно к главным администраторам бюджетных средств (администраторам, распорядителям, получателям), финансовое обеспечение которых осуществляется из соответствующего бюджета бюджетной системы.
Органы финансового контроля, являющиеся исполнительными органами государственной власти Республики Башкортостан (органами местной администрации), должны обладать полномочиями по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе по выявлению и пресечению предоставления неполной или недостоверной отчетности о непосредственных результатах использования бюджетных ассигнований в рамках целевых бюджетных программ и при выполнении государственных (муниципальных) заданий, путем проведения ревизий и проверок применительно к главным администраторам бюджетных средств (администраторам, распорядителям, получателям) и иным объектам контроля, финансовое обеспечение которых осуществляется из соответствующего бюджета, а также к финансовым органам других уровней власти в части соблюдения ими целей и условий получения межбюджетных трансфертов. К исключительным полномочиям органов финансового контроля, являющихся исполнительными органами государственной власти Республики Башкортостан (органами местной администрации), относится рассмотрение дел об административных правонарушениях в бюджетной сфере.
Данный подход предполагает принятие новых нормативных правовых актов на уровне Республики Башкортостан по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля органами финансового контроля, являющимися исполнительными органами государственной власти Республики Башкортостан (органами местной администрации).
Дополнительными полномочиями по контролю планируется наделить главных администраторов бюджетных средств, которые должны осуществлять ведомственный контроль в сфере своей деятельности, направленный на соблюдение внутренних стандартов и процедур организации своей деятельности, включая составление и исполнение бюджета, составление бюджетной отчетности и ведение бюджетного учета в государственном органе и подведомственных учреждениях, подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств, обеспечение контроля за соблюдением получателями субсидий и межбюджетных трансфертов условий, установленных при их предоставлении.
В целях повышения эффективности контрольной деятельности (исключения излишнего дублирования контрольных действий) органов государственного (муниципального) финансового контроля необходимо установить комплексное информационное взаимодействие между органами государственного (муниципального) финансового контроля как по горизонтали, так и по вертикали. Должно получить дальнейшее развитие методологическое обеспечение финансового контроля.
В целях обеспечения действенности, эффективности и результативности предложенной системы государственного (муниципального) финансового контроля в части регулирования государственного (муниципального) контроля и механизмов ответственности за нарушения бюджетного законодательства необходимо увязать все основания применения мер принуждения с конкретными бюджетно-правовыми мерами принуждения и установить отсылку к применению административно-правовых мер принуждения, уточнить перечень мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства, и установить административные наказания за все нарушения бюджетного законодательства. Действующий перечень мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства, необходимо сделать закрытым.
10.СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
(МУНИЦИПАЛЬНЫХ) ЗАКУПОК
Развитие системы государственных (муниципальных) закупок в Республике Башкортостан должно быть направлено на внедрение эффективных методов размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, обеспечивающих потребности бюджетной сферы при минимальных затратах бюджетных средств.
Важным направлением при этом должно стать внедрение организации и проведения открытых аукционов в электронной форме при размещении государственных (муниципальных) заказов, в том числе на продовольственные товары, лекарственные средства и медицинские изделия, через уполномоченный орган. Кроме того, предполагается внедрение автоматизированной системы централизации закупок при размещении заказов для нужд государственных (муниципальных) заказчиков республики.
Внедрение таких методов должно способствовать:
повышению прозрачности размещения заказов и эффективности расходования бюджетных средств;
повышению качества закупаемых товаров, работ, услуг;
улучшению качества оказываемых социальных услуг;
стимулированию государственных (муниципальных) закупок товаров, работ, услуг российского происхождения.
Эти положения должны найти отражение в нормативных правовых актах, регламентирующих порядок разработки, утверждения и реализации долгосрочных и ведомственных целевых программ, и других правовых актах.
11.ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ ПО
НАПРАВЛЕНИЯМ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ (СФЕРАМ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ,
ОТРАСЛЯМ ЭКОНОМИКИ И СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ)
Для повышения эффективности расходов в каждой из отраслей предлагается в 2011 году разработать и принять долгосрочные и ведомственные целевые программы.
Практическое применение предлагаемых Программой принципов и инструментов будет осуществляться в рамках долгосрочных и ведомственных целевых программ, разработанных в установленном порядке и с учетом следующих основных положений в соответствующих сферах (отраслях):
1) социальная защита населения.
Основные мероприятия:
определение наиболее эффективных мер и форм социальной поддержки населения;
усиление адресности предоставления отдельным категориям граждан мер социальной поддержки в зависимости от уровня их доходов;
оптимизация и реструктуризация сети учреждений социального обслуживания населения;
расширение практики повышения финансовой самостоятельности учреждений социального обслуживания;
2) здравоохранение.
Основные мероприятия:
повышение качества оказания амбулаторной медицинской помощи населению путем создания условий для развития профилактической помощи, стационаров на дому и стационаров дневного пребывания;
оптимизация объемов стационарной помощи за счет сокращения числа случаев необоснованных госпитализаций;
обеспечение преемственности в работе учреждений здравоохранения;
оптимизация объемов оказываемой скорой медицинской помощи населению путем развития догоспитальной медицинской помощи, включая неотложную медицинскую помощь;
совершенствование системы оказания специализированных, в том числе высокотехнологичных, видов медицинской помощи путем создания (развития) профильных центров;
повышение эффективности работы медицинского персонала путем совершенствования системы оплаты труда, в том числе переход к принципам оплаты деятельности в зависимости от конечных результатов работы, от объема и качества предоставленной услуги;
совершенствование системы повышения квалификации и переподготовки кадров для отрасли с учетом реальной потребности в кадрах, повышение качества подготовки медицинского персонала;
проведение эффективной инвестиционной и инновационной политики, основанной на перспективном планировании развития лечебной сети;
оптимизация сети, видов и структуры учреждений здравоохранения с учетом уровня развития территорий и перспектив их развития;
обоснованность инвестиций на капитальное строительство, реконструкцию и содержание основных фондов, повышение эффективности использования имеющейся в наличии медицинской техники и других материальных ресурсов;
разработка и реализация отраслевых (муниципальных) программ по снижению потребления энергетических ресурсов и внедрению ресурсосберегающих технологий;
совершенствование организации управления качеством оказания медицинской помощи пациентам;
3) образование.
Основные мероприятия:
введение нормативного механизма оплаты образовательных услуг;
расширение возможностей получения государственного (муниципального) задания (заказа) на реализацию основных образовательных программ по конкурсу;
внедрение на всех уровнях образования образовательных стандартов;
внедрение независимой системы оценки качества образования на всех уровнях и обеспечение публичной доступности ее результатов;
создание условий для обеспечения участия потребителей образовательных услуг и общественных институтов в контроле и оценке качества образования;
ужесточение лицензионных требований к учреждениям образования;
оптимизация и реструктуризация сети учреждений образования;
4) культура.
Основные мероприятия:
оптимизация и реструктуризация сети учреждений культуры и искусства (присоединение, слияние и т.д.);
повышение уровня экономической самостоятельности государственной периодики за счет расширения коммерциализации средств массовой информации через применение современных медиатехнологий;
совершенствование системы подготовки кадров для отрасли с учетом реальной потребности в кадрах;
создание механизма налогового стимулирования для привлечения спонсоров и развития меценатства;
5) наука и инновационная деятельность.
Основные мероприятия:
учет рейтингов организаций (ученых), конкурсное распределение бюджетных средств между организациями;
совершенствование программы фундаментальных исследований;
совершенствование государственной системы учета, распоряжения и контроля за эффективным использованием прав Республики Башкортостан на результаты научно-технической деятельности, созданных за счет средств бюджета Республики Башкортостан;
содействие повышению конкурентоспособности Республики Башкортостан посредством создания и укрепления правовых, экономических и организационных условий ускоренного развития инновационной деятельности в республике;
содействие коммерциализации инновационных проектов;
проблемная ориентация науки на решение задач инновационного развития Республики Башкортостан;
ускоренная модернизация экономики Республики Башкортостан, основанная на современных принципах промышленной политики: кластеризация экономики, государственно-частное партнерство, создание конкурентоспособного сектора исследований, разработок и условий для его расширенного воспроизводства, широкое привлечение инвестиционных ресурсов в инновационную сферу республики, содействие развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере;
разработка механизмов общественного выбора приоритетов инновационного развития;
разработка индикаторов инновационной деятельности и развитие системы ее мониторинга;
6) жилищно-коммунальное хозяйство.
Основные мероприятия:
разработка комплексных планов модернизации объектов жилищно-коммунального хозяйства;
модернизация и строительство объектов жилищно-коммунального хозяйства на условиях государственно-частного партнерства;
создание регионального фонда капитального ремонта многоквартирных домов;
внедрение энергосберегающих технологий и повышение энергоэффективности;
обеспечение приборного учета используемых энергетических ресурсов при осуществлении расчетов за них в соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 2009 года N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";
7) транспорт, транспортная инфраструктура и дорожное хозяйство.
Основные мероприятия:
оптимизация маршрутной сети и графика движения общественного транспорта в целях достижения безубыточной работы транспортных организаций в пределах средств, предусмотренных в консолидированном бюджете Республики Башкортостан, и доходов от перевозки пассажиров по регулируемым тарифам и продажи единых социальных проездных билетов;
увеличение доли применения экономичных и экологичных автомобилей, переход в процессе эксплуатации автомобильного транспорта на новые виды топлива в соответствии с положениями Федерального закона от 23 ноября 2009 года N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";
создание Дорожного фонда Республики Башкортостан в целях обеспечения целевого характера доходных источников, четкой регламентации порядка их использования и направления на финансирование дорожного хозяйства;
8) агропромышленный комплекс.
Основные мероприятия:
модернизация и внедрение в сельскохозяйственное производство новых технологий и оборудования, обеспечивающих глубокую переработку исходного сырья и выпуск конкурентоспособных пищевых продуктов питания, с ориентацией на производство продукции конечного потребления;
улучшение общих условий функционирования сельского хозяйства путем сохранения и поддержания почвенного плодородия, создания системы информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства;
повышение финансовой устойчивости сельского хозяйства за счет мер по расширению доступа сельскохозяйственных товаропроизводителей к кредитным ресурсам на льготных условиях и увеличению удельного веса застрахованных площадей посевов;
совершенствование механизмов регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, включая сглаживание сезонных колебаний цен на зерно и продукты его переработки;
обеспечение устойчивой и рентабельной работы сельхозтоваропроизводителей;
повышение качества, эффективности и уровня управления агропромышленным комплексом;
совершенствование системы подготовки кадров для отрасли с учетом реальной потребности в них.
12.РАЗВИТИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ
В целях развития информационной системы управления государственными финансами планируется реализация следующих мероприятий:
разработка алгоритмов, программных модулей и процедур обмена файлами между участниками бюджетного процесса бюджета Республики Башкортостан посредством протокола FTP;
разработка алгоритмов, программных модулей и процедур автоматической рассылки информации между участниками бюджетного процесса бюджета Республики Башкортостан;
разработка алгоритмов, программных модулей и процедур удаленного доступа к базам данных муниципальных образований специалистов бюджетных учреждений и специалистов сельских и городских поселений республики;
разработка алгоритмов, программных модулей и процедур мониторинга входящей и исходящей информации;
разработка алгоритмов, программных модулей и процедур подсистемы учета бюджетных обязательств;
разработка алгоритмов, программных модулей и процедур подсистемы учета государственных и муниципальных услуг и их паспортов;
разработка алгоритмов, программных модулей и процедур подсистемы единого хранилища количественных и стоимостных показателей, используемых для расчета нормативной стоимости услуг;
разработка алгоритмов, программных модулей и процедур подсистемы формирования государственных (муниципальных) заданий на оказание услуг (выполнение работ) и расчет на их основании бюджетных ассигнований на очередной финансовый год и плановый период.
13.ОРГАНИЗАЦИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММЫ
Управление реализацией Программы планируется организовать по проектному принципу.
Координацию и контроль за реализацией Программы предлагается возложить на Межведомственную правительственную комиссию по бюджетным проектировкам, состав которой утвержден распоряжением Правительства Республики Башкортостан от 30 апреля 2009 года N 433-р.
Для оперативного управления Программой предлагается создать межведомственную рабочую группу, возглавляемую заместителем министра финансов Республики Башкортостан и состоящую из представителей заинтересованных республиканских органов исполнительной власти.
Организация выполнения мероприятий Программы будет осуществляться в рамках ежегодно утверждаемого плана.
В план на 2010 год предлагается включить основные мероприятия по подготовке системных поправок в базовые законы, прежде всего в Закон Республики Башкортостан "О бюджетном процессе в Республике Башкортостан", для последующей разработки нормативных правовых актов и методических материалов по совершенствованию порядка разработки и реализации долгосрочных и ведомственных целевых программ, разработке и утверждению отраслевых (ведомственных) планов повышения эффективности расходов и качества финансового менеджмента.
Планы на 2011 - 2012 годы предлагается принимать в декабре предшествующего года с учетом итогов предыдущих этапов реализации Программы.
Органам местного самоуправления рекомендуется разработать и организовать реализацию аналогичных муниципальных программ. В целях поддержки их реализации необходимо рассмотреть возможность создания финансовых стимулов для повышения качества и результативности указанных программ путем предоставления субсидий на конкурсной основе.

• Главная
• Приложения
• 2010
• Декабрь
• 6
• Приложение к Постановлению от 06.12.2010 г № 466 Программа