Приложение к Решению от 18.05.2011 г № 432 Программа

Программа повышения эффективности бюджетных расходов (развития результативного бюджетирования) в муниципальном районе Учалинский район Республики Башкортостан до 2012 года

1.Цели и задачи Программы
Цель Программы – создание условий для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления по обеспечению потребностей граждан и общества в муниципальных услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития.
1.1.Для достижения цели Программы необходимо решить следующие задачи:
1.1.1.четко определить сферы и механизмы обеспечения ответственности органов местного самоуправления;
1.1.2.обеспечить более тесную увязку стратегического и бюджетного планирования, определить плановые результаты бюджетных расходов и обеспечить мониторинг их достижения с точки зрения целеполагания бюджетных расходов;
1.1.3.оптимизировать объемы и порядок выполнения муниципальных функций и предоставления муниципальных услуг;
1.1.4.повысить качество финансового управления в общественном секторе, в том числе путем адаптации инструментов корпоративного менеджмента;
1.1.5.создать механизмы стимулирования участников бюджетного процесса для повышения эффективности бюджетных расходов и проведения структурных реформ;
1.1.6.усилить прозрачность и подотчетность деятельности органов местного самоуправления, в том числе за счет внедрения требований к публичности показателей их деятельности.
1.2.Для выполнения указанных задач в 2011-2012 годах предлагается принять решения по следующим основным направлениям:
1.2.1.внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов местного самоуправления;
1.2.2.переход к программному бюджету;
1.2.3.переход к трехлетнему бюджету;
1.2.4.развитие новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг;
1.2.5.реформирование муниципального финансового контроля;
1.2.6.совершенствование механизмов муниципальных закупок;
1.2.7.повышение эффективности бюджетных расходов по направлениям государственной политики (отраслям экономики и социальной сферы);
1.2.8.создание информационной среды и технологий для реализации управленческих решений и повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.
2.Долгосрочные целевые программы как основной инструмент повышения результативности и эффективности бюджетных расходов
Основным инструментом повышения эффективности бюджетных расходов как составной части эффективности деятельности органов местного самоуправления предлагается принять программно-целевой принцип организации их деятельности.
В рамках Программы под долгосрочной целевой программой (далее – ДЦП) предлагается понимать комплекс мероприятий, реализуемых органами местного самоуправления в рамках установленных законодательством полномочий и материальных ресурсов для достижения долгосрочных целей социально-экономического развития (государственной политики).
2.1.Общими принципами разработки и реализации ДЦП являются:
2.1.1.формирование ДЦП исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения;
2.1.2.определение органа исполнительной власти, отвечающего за реализацию ДЦП (достижение конечных результатов);
2.1.3.установление для ДЦП, как правило, измеримых результатов двух типов: конечных результатов, характеризующих удовлетворение потребностей внешних потребителей, и непосредственных, характеризующих объемы и качество оказания муниципальных услуг (работ), прогнозируемых при заданных условиях;
2.1.4.охват ДЦП всех сфер деятельности органов местного самоуправления и, соответственно, большей части находящихся в их распоряжении бюджетных ассигнований, других материальных ресурсов, а также интеграция регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных, контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, таможенных, имущественных, кредитных, долговых и валютных) инструментов для достижения целей ДЦП;
2.1.5.наделение органов местного самоуправления и их должностных лиц, осуществляющих управление долгосрочными и (или) ведомственными целевыми программами, полномочиями, необходимыми и достаточными для достижения целей программ в соответствии с принципами и требованиями проектного управления;
2.1.6.проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации долгосрочных и ведомственных целевых программ, в том числе внешней экспертизы, оценки их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установление ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации программ.
Соответственно, система ДЦП должна формироваться исходя из целей и индикаторов Стратегии социально-экономического развития муниципального района на период до 2020 года и иных стратегических документов, утвержденных Президентом Республики Башкортостан и Правительством Республики Башкортостан.
Внесение изменений в указанную Стратегию или стратегические документы либо утверждение новой стратегии, в том числе на новый срок, являются основаниями для пересмотра (корректировки) состава и (или) содержания ДЦП. В то же время в общем случае следует исходить из целесообразности обеспечения стабильности и (или) преемственности ДЦП, реализуемых в соответствующих сферах деятельности (направлениях политики).
Предполагается, что состав ведомственных целевых программ (далее – ВЦП) и планируемые результаты их реализации будут определяться долгосрочной целевой программой, а бюджетные ассигнования на их достижение – утверждаться решением о бюджете муниципального района. Таким образом, бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств для главных распорядителей средств бюджета муниципального района будут распределены по ВЦП, реализуемым данным главным распорядителем бюджетных средств как ответственным исполнителем либо соисполнителем ДЦП. ДЦП может включать в себя также муниципальные целевые программы и подпрограммы, направленные на решение конкретных задач и определяющие ответственных исполнителей по ВЦП.
Кроме того, в рамках ДЦП решениями Совета муниципального района по объектам, указанным в долгосрочных и муниципальных целевых программах, могут заключаться муниципальные контракты со сроком реализации, выходящим за пределы трехлетнего периода.
Ответственными за разработку и реализацию ДЦП являются органы местного самоуправления. – субъекты бюджетного планирования. Каждый субъект бюджетного планирования должен сформировать одну или несколько ДЦП. Муниципальные органы исполнительной власти, не являющиеся субъектами бюджетного планирования, должны иметь как минимум по одной ВЦП.
На ведомственном уровне инструментом стратегического и операционного планирования будут являться реструктурированные в соответствии с новыми задачами доклады о результатах и основных направлениях деятельности муниципальных органов исполнительной власти. Этот же инструмент целесообразно использовать и в качестве отчета о результатах деятельности, который должен носить публичный характер и размещаться в сети Интернет.
2.2.Для реализации изложенных подходов потребуется:
2.2.1.принять решение Совета муниципального района «О муниципальных целевых программах»;
2.2.2.утвердить порядок разработки и организации исполнения программы деятельности администрации муниципального района на срок своих полномочий;
2.2.3.утвердить порядок разработки и реализации ДЦП с внесением изменений в случае необходимости в порядок разработки и реализации ВЦП органов местного самоуправления;
2.2.4.определить перечень ДЦП и организовать подготовку проектов ДЦП с отражением в них следующих основных вопросов:
2.2.4.1.обоснование цели и задач ДЦП, ее вклада в достижение (реализацию) долгосрочных целей (приоритетов) социально-экономического развития муниципального района;
2.2.4.2.анализ исходной ситуации, сложившихся и прогнозируемых тенденций, основных проблем в соответствующей сфере;
2.2.4.3.прогноз конечных результатов программы, характеризующих целевое состояние, изменение состояния уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономики, степени реализации других общественно значимых интересов и потребностей в соответствующей сфере;
2.2.4.4.перечень целевых индикаторов и показателей ДЦП с расшифровкой плановых значений по годам ее реализации;
2.2.4.5.сроки реализации ДЦП в целом, основные этапы и сроки их реализации с указанием промежуточных показателей;
2.2.4.6.основные меры правового регулирования в соответствующей сфере, направленные на достижение цели и (или) конечных результатов программы, с обоснованием основных положений и сроков принятия проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых на первом этапе ее реализации;
2.2.4.7.прогнозные объемы финансовых ресурсов по годам реализации ДЦП, в том числе с индикативным обоснованием, в соответствии с действующими расходными обязательствами и бюджетными ассигнованиями на их исполнение, с указанием оценки объемов налоговых льгот, устанавливаемых в рамках реализации ДЦП, финансовой оценки муниципального имущества, используемого для достижения целей ДЦП;
2.2.4.8.система управления ДЦП, в том числе система внутреннего контроля ее реализации;
2.2.4.9.отчетность и критерии эффективности реализации ДЦП;
2.2.5.определить порядок планирования объемов бюджетных ассигнований из бюджета муниципального района на реализацию долгосрочных и ведомственных целевых программ на среднесрочный период с учетом необходимости его увязки с бюджетным процессом;
2.2.6.принять Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, как инструмента управления на уровне органов местного самоуправления.
Переход к программно-целевым и проектным принципам организации деятельности органов местного самоуправления потребует внесения в формат бюджета изменений, рассмотренных в разделе 5 настоящей Программы.
3.Переход к программной структуре расходов бюджетов
Внедрение программно-целевого принципа организации деятельности органов местного самоуправления требует изменения формата составления и утверждения бюджетов.
Программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.
На федеральном уровне предусматривается принять поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации, позволяющие публично-правовым образованиям определять целесообразность, степень подготовленности, порядок и сроки перехода от традиционного (по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов функциональной классификации расходов) к программному (по долгосрочным и ведомственным целевым программам) формату составления и утверждения бюджета.
На республиканском уровне переход к программному бюджету предусматривается начиная с 2013 года. В отношении бюджета муниципального района Программа исходит из необходимости, возможности и целесообразности перехода к программному бюджету начиная с 2013 года.
Соответствующие поправки в Положение "О бюджетном процессе в муниципальном районе Учалинский район" предлагается принять после внесения поправок в 2011 году в закон Республики Башкортостан «О бюджетном процессе в Республике Башкортостан» с тем, чтобы иметь возможность провести необходимую подготовительную работу по разработке и экспертизе проектов долгосрочных и ведомственных целевых программ, методических материалов, их практической апробации, адаптации новой классификации расходов бюджетов, программного обеспечения и т.д.
Начиная с 2013 года предлагается утверждать бюджетные ассигнования бюджета муниципального района в разрезе ВЦП (уникальных целевых статей расходов), сгруппированных по ДЦП.
Одновременно в соответствии с законом Республики Башкортостан «О бюджетном процессе в Республике Башкортостан» с 2013 года планируется реализовать принцип утверждения бюджетных ассигнований на 3 года.
Таким образом, бюджет муниципального района на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов должен стать первым трехлетним бюджетом муниципального района, составленным, утвержденным и исполненным в программном формате.
При этом предполагается, что в течение ближайших 2-3 бюджетных циклов будут действовать переходные положения, позволяющие формировать программную структуру расходов бюджета муниципального района в соответствии с проектами ДЦП с поэтапным расширением числа программ и подпрограмм, утвержденных в установленном порядке.
Утвержденные ДЦП, а также отчеты об их реализации предполагается представлять в Совет муниципального района в составе сопроводительных материалов к проекту бюджета муниципального района.
Программная структура с самого начала должна охватывать большую часть расходов бюджета муниципального района.
Одновременно с приложением о распределении бюджетных ассигнований по ДЦП и входящим в их состав ВЦП, утверждаемым решением о бюджете муниципального района, планируется представлять в пояснительной записке аналитическое приложение с традиционным (функциональным) распределением расходов.
Начиная уже с 2011 года в целях учета всех бюджетных ассигнований, направленных на реализацию задач и мероприятий в определенной отрасли (сфере), целевые межбюджетные трансферты (субсидии и субвенции), а также дотации территориальным государственным внебюджетным фондам отражаются в соответствующих функциональных разделах и подразделах классификации расходов бюджетов с сохранением в разделе «Межбюджетные трансферты» только дотаций нижестоящим бюджетам. В целях более четкого выделения процентных и непроцентных расходов и повышения прозрачности раздела «Общегосударственные расходы» из него в самостоятельный выделен раздел «Обслуживание государственного и муниципального долга».
Кроме того, существенной новацией может стать изменение с 2012 года содержания 4-го уровня функциональной классификации – видов расходов. Если в настоящее время виды расходов являются слабо систематизированной совокупностью уникальных для разных бюджетов функциональных, экономических и «объектных» категорий, то в рамках предлагаемого подхода виды и подвиды расходов будут едиными категориями, отражающими определенные Бюджетным кодексом Российской Федерации виды бюджетных ассигнований (финансовое обеспечение оказания государственных, муниципальных услуг, социальные выплаты населению, бюджетные инвестиции, субсидии юридическим и физическим лицам, производителям товаров, работ и услуг, межбюджетные трансферты и т.п.).
Планируемое внесение в Бюджетный кодекс Российской Федерации изменений о возможности определения различных горизонтов установления расходных обязательств и законодательного утверждения бюджетных ассигнований на их исполнение позволит иметь в составе одного бюджета бюджетные ассигнования, утвержденные на разные сроки, обусловленные исполнением контрактных обязательств, периодами реализации тех или иных проектов. Такой подход обеспечил бы баланс между предсказуемостью бюджетных ассигнований для исполнения долгосрочных государственных (муниципальных) контрактов и необходимостью их адаптации к возможным корректировкам в рамках политических циклов, целей государственной политики и способов их достижения (системы ДЦП).
Кроме того, потребует решения вопрос о ведомственной структуре расходов бюджета, необходимость в утверждении которой решением о бюджете муниципального района будет снижаться при внедрении программного формата бюджета, поскольку строки бюджета (целевые статьи расходов), отражающие бюджетные ассигнования по конкретным ВЦП, будут иметь четкую и однозначную привязку к соответствующим органам местного самоуправления.
Необходимо учитывать, что по мере развития программно-целевого принципа организации деятельности органов местного самоуправления будет возрастать необходимость расширения полномочий и ответственности органов местного самоуправления, отвечающих за реализацию соответствующих программ и подпрограмм, уточнения структуры и полномочий органов местного самоуправления и т.д.
Укрупнение структуры расходов позволит существенно сократить количество оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись бюджета муниципального района и одновременно расширить полномочия главных распорядителей средств бюджета муниципального района в формировании и ведении собственных бюджетных росписей.
Внедрение принципов формирования программного бюджета предполагает сохранение и усиление роли существующих инструментов бюджетного планирования: реестра расходных обязательств, муниципальной адресной инвестиционной программы, обоснований бюджетных ассигнований, муниципальных заданий.
4.Оптимизация функций муниципального управления и повышение эффективности их обеспечения
Наряду с обеспечением долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы для реализации целей и задач Программы необходимо четкое определение полномочий (прав и ответственности) и принципов деятельности органов государственной власти и местного самоуправления Республики Башкортостан.
Данное направление Программы предполагает продолжение реализации административной реформы. Основной акцент будет сделан на проектном принципе организации деятельности органов власти, в том числе применении его в процессе реализации ДЦП и организации процедур внутреннего контроля деятельности соответствующих органов.
4.1.Основными направлениями повышения эффективности деятельности непосредственно органов исполнительной власти (выполнения возложенных на них функций, в том числе по осуществлению юридически значимых действий) должны стать следующие:
4.1.1.ответственная кадровая политика в понимании сохранения и привлечения высокопрофессионального состава менеджеров;
4.1.2.концентрация направлений антикоррупционной политики на управлении факторами коррупциогенности тех или иных ситуаций;
4.1.3.четкое понимание, инвентаризация и жесткая регламентация всех административно-управленческих процессов, а также процессов, связанных с непосредственно технической реализацией конкретных функций, вытекающих из соответствующих полномочий, что позволит оптимизировать структуру и состав муниципального аппарата, в том числе в части оптимизации соотношения численности муниципальных служащих и работников, замещающих должности, не являющиеся должностями муниципальной службы Республики Башкортостан;
4.1.4.формализованная и прозрачная иерархия муниципальных обязательств перед населением, последовательно увязанных с конкретными функциональными назначениями муниципальных органов исполнительной власти, муниципальных учреждений и выраженных в конкретных действиях служащих в органах власти и работников муниципальных учреждений;
4.1.5.жесткое соблюдение принципа обеспеченности бюджетным финансированием вновь принимаемых нормативных правовых актов и решений органов муниципальной власти, влекущих дополнительные бюджетные расходы;
4.1.6.использование информационно-коммуникационных технологий на самых разных этапах осуществления деятельности, в том числе в формате развития электронного Правительства Республики Башкортостан, автоматизация административно-управленческих, организационных, трудоемких процессов, расширение функциональных операций, услуг без взаимодействия с их инициаторами-получателями;
4.1.7.обеспечение прозрачности деятельности органов местного самоуправления с применением официальных сайтов и специализированных порталов (муниципальных закупок, муниципальных услуг, функций органов местного самоуправления и подведомственных учреждений и т.д.), расширение практики их использования населением и юридическими лицами для удовлетворения своих потребностей;
4.1.8.ориентация деятельности органов местного самоуправления исключительно на выполнение своих основных функций с передачей несвойственных – специализированным организациям, создаваемым для обслуживания одновременно нескольких органов, или размещением муниципальных заказов на соответствующие услуги (аутсорсинг);
4.1.9.рамочный программный метод организации решения задач, стоящих в соответствующих сферах деятельности (включая вопросы повышения эффективности бюджетных расходов и качества финансового менеджмента), с применением системы индикативного мониторинга достигаемых результатов.
Органами местного самоуправления должны быть утверждены и реализованы отраслевые (ведомственные) планы повышения эффективности бюджетных расходов в сферах их ведения.
Кроме того, органами местного самоуправления должны быть приняты планы повышения качества финансового менеджмента, а финансовыми органами – меры по совершенствованию методик и параметров его мониторинга и оценки.
Необходимо разработать методики оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, в которых целесообразно предусмотреть параметры отчетности об эффективности расходов, оценку результатов, достигнутых по отношению к планам, установление при возможности соответствующих критериев для измерения качества, количества и стоимости конечных результатов деятельности организаций, учреждений и т.д.
В целях повышения эффективности муниципального управления требуется установление объективной, формализованной и прозрачной системы межбюджетных трансфертов.
4.2.Важной сферой оптимизации деятельности органов местного самоуправления Республики Башкортостан является управление муниципальной собственностью, для повышения эффективности которого предлагается реализация мер по следующим основным направлениям:
4.2.1.упорядочение состава муниципального имущества и обеспечение его учета;
4.2.2.инвентаризация объектов муниципальной собственности, оформление прав на них;
4.2.3.прекращение практики передачи имущества, приобретенного за счет бюджетных средств одного публично-правового образования, другому публично-правовому образованию (с введением в случае необходимости субсидий на соответствующие цели, распределяемых по прозрачным критериям);
4.2.4.проведение анализа перечня изъятых из оборота и ограниченных в обороте земель, оценка их эффективности в целях дальнейшей оптимизации;
4.2.5.оптимизация сети муниципальных унитарных предприятий;
4.2.6.приватизация имущества, которое не обеспечивает выполнение муниципальных функций и полномочий;
4.2.7.совершенствование системы показателей оценки эффективности использования муниципального имущества;
4.2.8.формирование экономически обоснованной дивидендной политики.
5.Повышение качества предоставления муниципальных услуг
Ежегодное индексирование смет расходов муниципальных учреждений без соответствующего повышения качества услуг приводит к снижению эффективности направляемых на эти цели бюджетных средств.
5.1.Целями данного направления Программы являются:
5.1.1.повышение доступности и качества муниципальных услуг (использование электронно-коммуникационных технологий, регламентация, стандартизация);
5.1.2.обеспечение беспрепятственной реализации гарантированных прав физических и юридических лиц на получение бесплатных муниципальных услуг (единые перечни бесплатных услуг);
5.1.3.создание условий для оптимизации бюджетной сети, обеспечивающей удовлетворение потребностей в муниципальных услугах;
5.1.4.повышение статуса муниципального задания в условиях конкурентных взаимоотношений в бюджетной сфере.
5.2.Задачами, на решение которых должны быть направлены усилия по данному направлению, являются:
5.2.1.совершенствование системы предоставления муниципальных слуг в соответствии с законодательством Российской Федерации;
5.2.2.внедрение гибких и прозрачных взаимоотношений при оказании и финансовом обеспечении муниципальных услуг (регламентация, доступность, открытый характер организации и предоставления услуг).
К настоящему моменту требуется дополнительная и усиленная работа по совершенствованию базового перечня муниципальных услуг муниципального района и отдельных элементов системы предоставления муниципальных услуг, необходимых для ее полноценного и качественного функционирования. При этом деятельность главных распорядителей бюджетных средств и муниципальных учреждений не ограничивается оказанием муниципальных услуг и реализуется осуществлением определенных функций, не связанных с оказанием муниципальных услуг.
Кроме этого, широкое распространение и высокий приоритет получают меры по внедрению информационно-коммуникационных технологий при оказании муниципальных услуг, где также формулируются и применяются понятия муниципальных услуг и функций, не связанных с оказанием муниципальных услуг.
Необходимо, чтобы во всех сферах муниципальной деятельности и этапах их реформирования были соблюдены единые подходы, а впоследствии велась работа с муниципальными услугами и функциями в едином их понимании и содержании.
В связи с этим органам местного самоуправления прежде всего необходимо:
провести детальную инвентаризацию своих полномочий, реализуемых самостоятельно и через свои подведомственные организации;
произвести увязку каждого реализуемого полномочия с конкретными муниципальными услугами, осуществляемыми функциями;
сформировать предложения по дополнению Перечня муниципальных услуг муниципального района с учетом требований о необходимости формирования по ним муниципальных заданий, а также проводить постоянную актуализацию содержащихся в этом перечне сведений;
в целях организации своей деятельности провести четкое разграничение функций, не связанных с оказанием муниципальных услуг, что должно найти отражение в положениях органов местного самоуправления и учредительных документах муниципальных учреждений.
Муниципальные услуги предоставляются по обращениям физических и юридических лиц и направлены на удовлетворение их потребностей и интересов. Функции, не связанные с оказанием муниципальных услуг, осуществляются в обеспечение деятельности органа местного самоуправления и не связаны с удовлетворением запросов потребителей.
Содержание муниципальных услуг может быть достаточно сложным и состоять из нескольких подуслуг. При этом полный цикл предоставления услуги либо ее часть могут реализовываться с использованием информационно-коммуникационных технологий в соответствии с требованиями и рекомендациями законодательства Российской Федерации.
Кроме необходимости принятия стандартов и регламентов предоставления муниципальных услуг по услугам, уже включенным в Перечень муниципальных услуг муниципального района, подготовка предложений по дополнению указанного Перечня новыми услугами также должна сопровождаться разработкой соответствующих регламентов и стандартов. При внесении в установленном порядке проектов постановлений главы администрации по дополнению Перечня муниципальных услуг муниципального района базовые проекты стандартов и регламентов (либо утвержденные) должны представляться в пакете соответствующего проекта нормативного правового акта.
В органах местного самоуправления и подведомственных им муниципальных учреждениях должны быть четко регламентированы процедуры осуществления всех функций и предоставления всех муниципальных услуг.
Решающее значение стандарта качества предоставления муниципальной услуги для целей формирования муниципального задания заключается в том, что в нем устанавливаются наименования показателей, характеризующих качество муниципальной услуги, единица их измерения, методика расчета, источник информации для проведения расчетов. В этой связи при отсутствии утвержденных стандартов качества становится невозможным формирование муниципального задания, а значит, исполнение требований законодательства.
В открытом доступе для населения муниципального района должны быть конкретные стандарты качества предоставления муниципальных услуг, гарантирующие их права и законные интересы и дающие точное понимание о том, как, в каком объеме, порядке и в какие сроки им должна быть оказана та или иная муниципальная услуга.
Обязательным элементом финансового обеспечения предоставления муниципальных услуг является наличие утвержденных главным распорядителем средств бюджета для каждой услуги, включенной в Перечень муниципальных услуг муниципального района, расчетно-нормативных затрат на оказание муниципальных услуг и содержание имущества муниципальных учреждений. При этом базовым условием определения расчетно-нормативных затрат на оказание муниципальных услуг является определение количественной потребности в оказании муниципальных услуг.
Проводимая работа по совершенствованию системы муниципальных услуг должна находить отражение на официальных сайтах органов местного самоуправления.
Кроме того, необходимо проработать систему мониторинга всего комплекса реализуемых мероприятий, включая вопросы стимулирования, а также принять меры, направленные на повышение профессиональной подготовки действующего кадрового состава муниципальных учреждений.
6.Совершенствование правового положения муниципальных учреждений муниципального района
Системное развитие организации предоставления муниципальных услуг и исполнения муниципальных функций в целях повышения их качества предусматривает и совершенствование правового регулирования функционирования учреждений.
Реформа бюджетных учреждений согласно логике повышения эффективности общественных финансов должна способствовать увеличению объема предоставления общественных благ за счет повышения эффективности бюджетных расходов, не допуская утраты имеющихся преимуществ системы образования, здравоохранения, социального обеспечения, значительного научного и культурного потенциала.
В целях перевода части бюджетных учреждений со сметного принципа финансирования на формирование муниципальных заданий с обеспечением финансирования за счет субсидий разработаны и приняты планы мероприятий по реструктуризации бюджетной сети, предусматривающие преобразование бюджетных учреждений в автономные.
Несмотря на начавшуюся практику структурных преобразований, а также внедрения новых принципов финансовых взаимоотношений в бюджетной сфере, сохраняется значительная доля сети муниципальных учреждений, имеющих "традиционные" подходы к планированию расходов. Расходы на содержание подведомственной бюджетной сети планируются, как правило, исходя не из объемов оказываемых ими услуг, а из необходимости содержания существующих мощностей. Планирование осуществляется по большей части методом индексации существующих расходов, сохраняя их структуру в неизменном виде. В результате на первое место должен быть поставлен вопрос повышения качества муниципальных услуг и только потом оптимизация бюджетных расходов на их обеспечение.
6.1.Целями данного направления Программы являются:
6.1.1.достижение оптимального состава и структуры бюджетной сети для удовлетворения потребностей в муниципальных услугах (оптимизация бюджетной сети);
6.1.2.развитие материально-технической базы муниципальных учреждений за счет более активного привлечения средств из внебюджетных источников;
6.1.3.совершенствование кадровой политики в бюджетной сфере (стимулирование притока высокопрофессиональных кадров);
6.1.4.снижение неустановленных видов оплаты услуг муниципальных учреждений;
6.1.5.внедрение в деятельность муниципальных учреждений элементов конкурентных отношений.
6.2.Для достижения указанных целей необходимо решить следующие задачи:
6.2.1.совершенствование правового статуса муниципальных учреждений;
6.2.2.повышение открытости деятельности учреждений, оказывающих муниципальные услуги, для потребителей этих услуг.
Мероприятия по совершенствованию правового положения муниципальных учреждений направлены на повышение эффективности предоставления муниципальных услуг при условии сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджетов на их оказание. Должны быть созданы условия и стимулы для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения (легализации) ими внебюджетных источников финансового обеспечения, а также обеспечены возможности и стимулы для муниципальных органов исполнительной власти по оптимизации подведомственной сети.
Федеральный закон от 08 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее – Федеральный закон) направлен на изменение правового положения существующих бюджетных учреждений, способных функционировать на основе рыночных принципов, без их преобразования, а также на повышение эффективности их деятельности.
Изменение механизмов финансового обеспечения муниципальных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями (с расширенным объемом прав), предполагает:
перевод бюджетных учреждений (с расширенного объема прав) со сметного финансового обеспечения на субсидии на выполнение муниципального задания;
предоставление бюджетным учреждениям (с расширенным объемом прав) права заниматься приносящей доход деятельностью с поступлением соответствующих доходов в самостоятельное распоряжение этих учреждений;
устранение субсидиарной ответственности муниципального образования по обязательствам бюджетных учреждений (с расширенным объемом прав);
расширение права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за ними движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган местного самоуправления, выполняющий функции учредителя соответствующего учреждения.
Создание нового типа муниципальных учреждений – казенного учреждения, статус которых по сути совпадает с закрепленным в законодательстве нынешним статусом бюджетного учреждения, будет сопровождаться дополнительным ограничением в виде зачисления всех доходов, полученных от приносящей доход деятельности, в соответствующий бюджет. При этом процедура перевода бюджетных учреждений в казенные должна обеспечивать минимизацию организационных мероприятий, связанных с изменением статуса казенных учреждений, и сведение их только к внесению изменений в устав (типовой устав) учреждения или положение о нем.
Во исполнение Федерального закона от 08 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» постановлением главы администрации муниципального района утвержден План мероприятий по совершенствованию правового положения муниципальных учреждений муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан.
Приняты решения Совета муниципального района от 25 ноября 2010 г. № 331 «Об особенностях организации и финансового обеспечения деятельности муниципальных учреждений муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан в переходный период» и Совета городского поселения от 26 ноября 2010 г. № 250 «Об особенностях организации и финансового обеспечения деятельности муниципальных учреждений городского поселения город Учалы муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан в переходный период», устанавливающие:
форму финансового обеспечения деятельности бюджетных учреждений в переходный период;
сроки зачисления в бюджет доходов, полученных казенными учреждениями от платных услуг и иной приносящей доход деятельности;
порядок и направления использования бюджетными учреждениями, являющимися получателями средств бюджета, и казенными учреждениями доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в муниципальной собственности и переданного в оперативное управление указанным учреждениям, и (или) полученных ими средств от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, средств от иной приносящей доходы деятельности.
Для реализации Федерального закона на территории муниципального района органам местного самоуправления прежде всего необходимо:
подготовить и утвердить ведомственные планы мероприятий по реализации Федерального закона;
провести детальный анализ видов, объемов деятельности муниципальных учреждений муниципального района и закрепленного за ними имущества в целях определения необходимости изменения типа учреждения;
утвердить по представлению соответствующих бюджетных учреждений перечни недвижимого имущества, закрепленного за ними учредителем или приобретенного бюджетными учреждениями за счет средств, выделенных им учредителем на приобретение такого имущества, в целях расчета субсидий подведомственным бюджетным учреждениям муниципального района;
определить перечни особо ценного движимого имущества бюджетных учреждений муниципального района в установленном порядке.
Перевод бюджетных учреждений на предоставление субсидий в целях оказания муниципальных услуг потребует совершенствования практики формирования муниципальных заданий для муниципальных учреждений и их финансового обеспечения.
7.Развитие системы муниципального финансового контроля
Переход к программному бюджету муниципального района с 2013 года, приведение в соответствие действующих норм бюджетного законодательства новым принципам организации бюджетного процесса, внедрение новых форм финансового обеспечения муниципальных услуг и, соответственно, совершенствование правового статуса муниципальных учреждений требуют комплексного реформирования системы муниципального финансового контроля.
7.1.При этом уполномоченными органами местного самоуправления по контролю предлагается осуществлять муниципальный финансовый контроль, направленный на:
7.1.1.обеспечение соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации, Республики Башкортостан и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;
7.1.2.подтверждение достоверности, полноты и соответствия нормативным требованиям бюджетной отчетности;
7.1.3.повышение экономности, результативности и эффективности использования средств бюджета муниципального района;
7.1.4.соблюдение целей и условий предоставления субсидий муниципальным учреждениям.
При размещении муниципального заказа в договорах о предоставлении бюджетных средств (за исключением муниципальных контрактов о поставках товаров, выполнении работ, оказании услуг) должно предусматриваться включение обязательного условия о согласии их контрагентов на проведение проверок по соблюдению целей и условий предоставления целевых бюджетных средств. Проведение подобных проверок участниками бюджетного процесса должно рассматриваться не как их право, а как обязанность, исполнение которой, в свою очередь, является предметом муниципального финансового контроля.
Внедрение этого подхода означает перемещение основного бремени ответственности за использование целевых бюджетных средств, соблюдение условий и порядка предоставления бюджетных кредитов, гарантий, субсидий с юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса, на участников бюджетного процесса.
Для определения более четких функций органов муниципального контроля необходимо более точное разграничение полномочий органов финансового контроля с другими органами муниципального финансового контроля, а также между органами финансового контроля различных уровней власти.
При этом под внешним муниципальным финансовым контролем предлагается понимать финансовый контроль, осуществляемый представительным органом и созданными им органами муниципального финансового контроля, под внутренним финансовым контролем – финансовый контроль, осуществляемый органами местной администрации.
Управление казначейства при Министерстве финансов Республики Башкортостан, финансовые органы муниципальных образований обладают полномочиями по осуществлению предварительного бюджетного контроля с использованием методов санкционирования операций и контроля бюджетных обязательств применительно к главным администраторам бюджетных средств (администраторам, распорядителям, получателям), финансовое обеспечение которых осуществляется из соответствующего бюджета бюджетной системы.
Органы муниципального финансового контроля, являющиеся, органами местной администрации, должны обладать полномочиями по осуществлению внутреннего муниципального финансового контроля, в том числе по выявлению и пресечению предоставления неполной или недостоверной отчетности о непосредственных результатах использования бюджетных ассигнований в рамках целевых бюджетных программ и при выполнении муниципальных заданий, путем проведения ревизий и проверок применительно к главным администраторам бюджетных средств (администраторам, распорядителям, получателям) и иным объектам контроля, финансовое обеспечение которых осуществляется из соответствующего бюджета, а также к финансовым органам других уровней власти в части соблюдения ими целей и условий получения межбюджетных трансфертов. К исключительным полномочиям органов муниципального финансового контроля, являющихся исполнительными органами местной администрации, относится рассмотрение дел об административных правонарушениях в бюджетной сфере.
Данный подход предполагает принятие новых нормативных правовых актов по осуществлению муниципального финансового контроля органами финансового контроля, являющимися исполнительными органами местной администрации.
Дополнительными полномочиями по контролю планируется наделить главных администраторов бюджетных средств, которые должны осуществлять ведомственный контроль в сфере своей деятельности, направленный на соблюдение внутренних стандартов и процедур организации своей деятельности, включая составление и исполнение бюджета, составление бюджетной отчетности и ведение бюджетного учета в муниципальном органе и подведомственных учреждениях, подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств, обеспечение контроля за соблюдением получателями субсидий и межбюджетных трансфертов условий, установленных при их предоставлении.
В целях повышения эффективности контрольной деятельности (исключения излишнего дублирования контрольных действий) органов государственного (муниципального) финансового контроля необходимо установить комплексное информационное взаимодействие между органами государственного (муниципального) финансового контроля как по горизонтали, так и по вертикали. Должно получить дальнейшее развитие методологическое обеспечение финансового контроля.
В целях обеспечения действенности, эффективности и результативности предложенной системы муниципального финансового контроля в части регулирования муниципального контроля и механизмов ответственности за нарушения бюджетного законодательства необходимо увязать все основания применения мер принуждения с конкретными бюджетно-правовыми мерами принуждения и установить отсылку к применению административно-правовых мер принуждения, уточнить перечень мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства, и установить административные наказания за все нарушения бюджетного законодательства. Действующий перечень мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства, необходимо сделать закрытым.
8.Совершенствование системы муниципальных закупок
Развитие системы муниципальных закупок должно быть направлено на внедрение эффективных методов размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, обеспечивающих потребности бюджетной сферы при минимальных затратах бюджетных средств.
Важным направлением при этом должно стать внедрение организации и проведения открытых аукционов в электронной форме при размещении муниципальных) заказов, в том числе на продовольственные товары, лекарственные средства и медицинские изделия, через уполномоченный орган. Кроме того, предполагается внедрение автоматизированной системы централизации закупок при размещении заказов для нужд муниципальных заказчиков района.
8.1.Внедрение таких методов должно способствовать:
8.1.1.повышению прозрачности размещения заказов и эффективности расходования бюджетных средств;
8.1.2.повышению качества закупаемых товаров, работ, услуг;
8.1.3.улучшению качества оказываемых социальных услуг;
8.1.4.стимулированию муниципальных закупок товаров, работ, услуг российского происхождения.
Эти положения должны найти отражение в нормативных правовых актах, регламентирующих порядок разработки, утверждения и реализации долгосрочных и ведомственных целевых программ, и других правовых актах.
9.Повышение эффективности бюджетных расходов по направлениям государственной политики (сферам деятельности, отраслям экономики и социальной сферы)
Для повышения эффективности расходов в каждой из отраслей предлагается в 2011 году разработать и принять долгосрочные и ведомственные целевые программы.
9.1.Практическое применение предлагаемых Программой принципов и инструментов будет осуществляться в рамках долгосрочных и ведомственных целевых программ, разработанных в установленном порядке и с учетом следующих основных положений в соответствующих сферах (отраслях):
9.1.1.Здравоохранение.
Основные мероприятия:
повышение качества оказания амбулаторной медицинской помощи населению путем создания условий для развития профилактической помощи, стационаров на дому и стационаров дневного пребывания;
оптимизация объемов стационарной помощи за счет сокращения числа случаев необоснованных госпитализаций;
обеспечение преемственности в работе учреждений здравоохранения;
оптимизация объемов оказываемой скорой медицинской помощи населению путем развития догоспитальной медицинской помощи, включая неотложную медицинскую помощь;
повышение эффективности работы медицинского персонала путем совершенствования системы оплаты труда, в том числе переход к принципам оплаты деятельности в зависимости от конечных результатов работы, от объема и качества предоставленной услуги;
совершенствование системы повышения квалификации и переподготовки кадров для отрасли с учетом реальной потребности в кадрах, повышение качества подготовки медицинского персонала;
проведение эффективной инвестиционной и инновационной политики, основанной на перспективном планировании развития лечебной сети;
оптимизация сети, видов и структуры учреждений здравоохранения с учетом уровня развития территории и перспектив ее развития;
повышение эффективности использования имеющейся в наличии медицинской техники и других материальных ресурсов;
разработка и реализация отраслевых (муниципальных) программ по снижению потребления энергетических ресурсов и внедрению ресурсосберегающих технологий;
совершенствование организации управления качеством оказания медицинской помощи пациентам;
9.1.2.Образование.
Основные мероприятия:
введение нормативного механизма оплаты образовательных услуг;
расширение возможностей получения государственного (муниципального) задания (заказа) на реализацию основных образовательных программ по конкурсу;
внедрение на всех уровнях образования образовательных стандартов;
внедрение независимой системы оценки качества образования на всех уровнях и обеспечение публичной доступности ее результатов;
создание условий для обеспечения участия потребителей образовательных услуг и общественных институтов в контроле и оценке качества образования;
ужесточение лицензионных требований к учреждениям образования;
оптимизация и реструктуризация сети учреждений образования;
9.1.3.Культура.
Основные мероприятия:
оптимизация и реструктуризация сети учреждений культуры и искусства (присоединение, слияние и т.д.);
совершенствование системы подготовки кадров для отрасли с учетом реальной потребности в кадрах;
создание механизма налогового стимулирования для привлечения спонсоров и развития меценатства;
9.1.4.Жилищно-коммунальное хозяйство.
Основные мероприятия:
разработка комплексных планов модернизации объектов жилищно-коммунального хозяйства;
модернизация и строительство объектов жилищно-коммунального хозяйства на условиях государственно-частного партнерства;
внедрение энергосберегающих технологий и повышение энергоэффективности;
обеспечение приборного учета используемых энергетических ресурсов при осуществлении расчетов за них в соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
10.Организация реализации Программы
Координацию и контроль за реализацией Программы предлагается возложить на управляющего делами администрации муниципального района.
Для оперативного управления Программой предлагается создать межведомственную рабочую группу, возглавляемую заместителем главы администрации по экономическим вопросам и состоящую из представителей заинтересованных муниципальных органов исполнительной власти.
Организация выполнения мероприятий Программы будет осуществляться в рамках ежегодно утверждаемого плана.
Планы на 2011 - 2012 годы предлагается принимать в декабре предшествующего года с учетом итогов предыдущих этапов реализации Программы.